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El contralor de los actos electorales internos de los partidos politicos

LAS ELECCIONES PRIMARIAS
I.- IMPORTANCIA DEL TEMA. El desarrollo del
tema relacionado con las elecciones primarias está íntimamente vinculado con el de la democratización interna de los partidos políticos. Este tema no ha merecido una adecuada regulación en la legislación de la mayoría de los países latino-americanos y ha sido poco desarrollado a nivel de estudios doctrinarios sistemáticos. Reviste, sin embargo una gran importancia.- En efecto, la aparición y el desenvolvimiento de los partidos políticos, que llegan a adquirir en la mayoría de los Estados la exclusividad en la postulación de candidaturas, determina que entre elector y elegido se erija una nueva entidad que limita de manera considerable la libertad de elegir.- Para que el candidato pueda ser votado por sus electores, debe ser previamente seleccionado como candidato por su partido. Adquiere, entonces, enorme importancia el contralor del procedimiento mediante el cual se lleva a cabo esta selección interna. Se plantea la cuestión de decidir si esa selección interna debe o no ser regulada jurídicamente con el mismo criterio que preside el contralor de los actos La importancia del tema se acrecienta si nos encontramos, además, en presencia de un régimen electoral basado en el sistema de lista cerrada y bloqueada, que no deja, por tanto, al elector ninguna posibilidad de sustituir o añadir nombres en la lista por la cual está votando. Surge, entonces, a la luz, en toda su dimensión, la trascendencia que tiene la vigencia de un sistema normativo que asegure que, en la postulación de los candidatos imperen, también, procedimientos democráticos. De poco sirve extremar las garantías que aseguren la pureza del sufragio y la libertad del elector, si esa libertad no va acompañada de normas que aseguren que en la selección de los candidatos por los cuales puede inclinarse el elector, se han observado, también, procedimientos democráticos. Si no existen actos electorales internos o, en caso de existir, si están viciados por el fraude o la violencia, ese vicio de origen no se subsana por el hecho de que la elección de los candidatos que cada partido presenta al cuerpo electoral esté rodeada de garantías y sea debidamente controlada. II LOS PARTIDOS POLITICOS EN LA
NORMATIVA URUGUAYA
En la base del sistema electoral uruguayo, impregnándolo totalmente, se encuentra el principio del doble voto simultáneo. ¿En qué consiste?. En considerar que la elección, antes que una pugna entre candidatos y por encima de ella, es una competencia entre partidos políticos. En base a ello se entiende que el elector, al emitir el sufragio, está expresando primordialmente su preferencia por un partido político frente a los demás que concurren a la elección y sólo secundariamente, su voluntad de elegir a determinados candidatos de ese partido (los que figuran en la lista impresa por la cual está sufragando).- Eso explica la exigencia de que la lista de candidatos esté precedida del lema (nombre) del partido, lo que ha llevado a calificar el sistema, como el de la “ley de lemas”. El elector emite un solo voto. Pero ese voto tiene un doble efecto: favorece en primer lugar al partido por el cual el votante está sufragando. Beneficia en segundo término a los candidatos del partido en favor de los cuales El sistema del doble voto simultáneo permite a cada uno de los partidos políticos proponer al cuerpo electoral pluralidad de listas de candidatos a los mismos cargos electivos sin que esa pluralidad provoque como consecuencia retacear el número de cargos que al partido han de corresponder en la elección. Y ello porque al momento de adjudicar los cargos que están en juego, para determinar los que corresponden a cada partido, se acumulan, es decir, se suman, todos los que puedan haber obtenido las listas de candidatos que concurrieron a la elección bajo un mismo lema partidario. En esa etapa de adjudicación. la primer operación a realizar es determinar cuantos escaños corresponden a cada partido en proporción a la suma de los votos obtenidos por las distintas listas que el partido ofreció a la ciudadanía.- Determinado el número de cargos que obtuvo el partido se distribuyen entre las diversas listas del mismo, también en forma proporcional a los votos obtenidos por cada una de La posibilidad que cada partido tiene de concurrir a la elección con pluralidad de listas para los mismos cargos ofrece a las diferentes agrupaciones que lo integran una amplia libertad para la postulación de candidaturas, no dependiendo para hacerlo de la cúpula partidaria.- Le basta a una agrupación política con obtener de la autoridad partidaria su reconocimiento y por ende el derecho a usar el lema partidario (nombre del partido), para adquirir, conjuntamente con ese derecho, el de postular sus propias candidaturas a los órganos electivos nacionales o departamentales. Ese derecho sólo se ve limitado, a partir de la reforma constitucional de 1996, con referencia a la candidatura a la Presidencia de la República, porque dicha reforma impuso el candidato único por partido político. La aplicación del principio del doble voto simultáneo y la pluralidad de listas por partido para los mismos cargos que el mismo permite, termina haciendo coincidir en un mismo acto lo que en otros sistemas se desdobla en elecciones primarias y generales. En el régimen uruguayo cada partido somete a consideración de la ciudadanía una pluralidad de candidaturas para los mismos cargos. El elector, en el mismo acto en que expresa su voluntad a favor de un partido para la integración de los diferentes órganos electivos, dirime, simultáneamente, el pleito interno entre los diversos candidatos del partido que aspiran a ocupar los cargos electivos que al partido puedan corresponder. III) EL ANALISIS HISTORICO
El proceso electoral uruguayo tiene a los Partidos Políticos como protagonistas necesarios.- No se admiten en Uruguay las candidaturas independientes.- En la historia institucional del país asistimos a una creciente regulación de la vida partidaria que culmina con la reforma constitucional plebiscitada afirmativamente en 1) Aunque actúan en Uruguay desde el comienzo de su historia como país independiente, durante el siglo XIX las normas constitucionales no contienen referencia alguna a los Partidos Políticos. El texto constitucional de 2) Merece señalarse como innovación trascendente la sanción de la ley de 11 de julio de 1910 que introduce el doble voto simultáneo, que como dijimos anteriormente constituye la base, hasta el día de hoy, del sistema 3) Las reformas constitucionales que se aprueban con posterioridad - en 1917, 1934, 1942 y 1952- aunque se abstienen de regular la vida interna de los partidos políticos, presuponen su existencia al establecer la organización institucional del Estado- Contienen normas expresas que procuran dejar en manos de los partidos políticos la integración del Poder Ejecutivo y de ambas 4) En la reforma introducida en 1967 aparecen por primera vez en la Constitución normas que dicen relación con la vida interna de los Partidos Políticos. En el artículo que consagra las bases del sufragio se incorpora un numeral que, luego de establecer que el Estado debe velar por asegurar a los Partidos la más amplia libertad, agrega que estos deben ejercer efectivamente la democracia interna en la elección de sus autoridades y dar la máxima publicidad a sus Cartas Orgánicas y Programa de Principios, en forma tal que el ciudadano pueda conocerlos ampliamente.- La inclusión de esta norma ha permitido sostener, con razón, que implica la exigencia obvia de que los partidos tengan autoridades electivas, que el mandato de éstas sea por un término razonable, que el acto electoral sea libre y que esté sujeto a un efectivo contralor. Ha hecho posible concluir que si un partido no tiene autoridades electas democráticamente los órganos de la justicia electoral pueden, sin necesidad de nueva previsión legal expresa, negarse a registrar la denominación partidarias y los nombres de las personas que componen sus autoridades ejecutivas nacionales y locales. 5) Llegamos así a la reforma constitucional plebiscitada en diciembre de 1996.- En ella se incorporan a la Constitución normas en materia de elecciones internas de los partidos políticos que modifican radicalmente el régimen vigente con anterioridad.- Para que pueda entenderse el alcance de esas modificaciones debo explicar como se organizaban los partidos políticos y se postulaban las candidaturas antes de la reforma IV) LA ORGANIZACIÓN INTERNA DE LOS
PARTIDOS POLITICOS ANTES DE LA REFORMA
CONSTITUCIONAL DE 1996.-
La inexistencia de una ley de Partidos Políticos provocaba, antes de la reforma constitucional de 1996, que su organización quedara librada a lo que estableciera su propio Estatuto.- En lo referente a la elección de sus autoridades y a la postulación de candidaturas el régimen 1) Cada Partido Político se daba, mediante la aprobación de su propia Carta Orgánica, la estructura que consideraba más conveniente, con la única limitación derivada del texto constitucional incorporado en la reforma de 1966, señalado precedentemente, que le obligaba a ejercer efectivamente la democracia interna en la elección El Tribunal Electoral Nacional –la Corte Electoral- ninguna competencia tenía para intervenir en la organización interna del partido ni en el juzgamiento de sus elecciones internas.- De acuerdo a lo previsto en las diferentes Cartas Orgánicas, algunos de los Partidos elegían sus órganos deliberantes (Asambleas o Convenciones) en forma tácita y concomitante con las elecciones nacionales y en base a los votos obtenidos por las diversas listas a la Cámara de Representantes, en tanto otros llevaban a cabo elecciones internas, previas a la elección nacional, con el fin de elegir las autoridades partidarias, elecciones internas que, como señalé, eran organizadas y juzgadas por los propios órganos partidarios. 2) Se reconocía a las autoridades partidarias la facultad discrecional de administrar el lema partidario.- ¿Qué contenido tiene esta facultad?.- Lema partidario, según la definición legal, es el nombre del Partido Político. Administrar el lema partidario implica decidir discrecionalmente si se reconoce o no a una agrupación partidaria el derecho a funcionar dentro del partido y participar en la elección dentro del mismo, lo cual adquiere enorme trascendencia si se tiene presente el sistema del doble voto simultáneo que permite al partido presentar multiplicidad de candidaturas para los mismos cargos. 3) En lo que dice relación con la postulación de candidaturas, cada agrupación política reconocida por la respectiva autoridad partidaria, tenía plena libertad y discrecionalidad para elegir sus candidatos a ambas Cámaras del Poder Legislativo, a la Intendencia y Junta Departamental, e incluso, a la Presidencia y Vice- Presidencia de la República con la única limitación que podía auto-imponerse el Partido por así establecerlo su propia Carta Orgánica.- No existía ningún tipo de contralor impuesto por el Estado y encomendado al Tribunal Electoral, sobre el procedimiento que el Partido o la Agrupación reconocida por el Partido debía observar para seleccionar los candidatos a incluir en la lista que V) LA ORGANIZACIÓN INTERNA DE LOS
PARTIDOS A PARTIR DE LA REFORMA
CONSTITUCIONAL DE 1996-
La reforma constitucional de 1996 modificó el régimen de elección del Poder Ejecutivo y estableció la candidatura única por Partido Político a la Presidencia de la República.- De acuerdo al texto constitucional esa candidatura única debe emanar de elecciones internas cuya reglamentación se encomendó al legislador, exigiéndose, a tal efecto, un quorum de dos tercios del total de componentes de cada Cámara.- El constituyente contempló por vía de Disposiciones Transitorias las bases a las cuales debían ajustarse esas elecciones, llamadas internas, antes de que se dictara la referida ley.- La ley reglamentaria se sancionó en diciembre de 1998.- La Corte Electoral completó, por vía de reglamentación que dictó en enero de 1999, aspectos de la elección que la ley no había contemplado.- Como resultado de este proceso normativo, las bases de estas elecciones de los Partidos Políticos, llamadas internas, son las que se 1) Deben realizarse, en forma simultánea, el último domingo del mes de junio del año en que se celebran las elecciones nacionales por todos los Partidos Políticos que concurran a estas últimas.- La consecuencia importante que se extrae de este precepto es que no puede participar en la elección nacional un partido político que no se haya presentado en las elecciones primarias simultáneas de junio.- La simultaneidad impide que el elector que con su voto está incidiendo en la elección de autoridades y de candidatos de un partido, pueda hacerlo, también en otro. 2) Esas elecciones son organizadas y juzgadas por la Corte Electoral y no por cada partido político.- Es al Tribunal Electoral a quien corresponde instalar las Mesas Receptoras de Votos, escrutar los votos emitidos y proclamar el resultado de la elección dentro de cada partido.- Al sancionar la Ley reglamentaria del texto constitucional el legislador atribuyó expresamente a la Corte Electoral el conocimiento de todo lo relacionado con los actos y procedimientos electorales referentes a las elecciones internas de los partidos políticos, la erigió en juez de dichos actos y procedimientos y le confirió la calidad de juez de alzada de las decisiones adoptadas por los órganos partidarios en materias relacionadas con las elecciones internas. Atribuyó, así mismo, a la Corte Electoral, el contralor de la integración de las convenciones partidarias, nacionales y departamentales, y de sus procedimientos y votaciones, cuando dichas convenciones deban proceder a elegir los candidatos a la Presidencia o Vice-Presidencia de la República o a las Intendencias 3) Participan en la elección todos los inscriptos en el Registro Cívico Nacional.- Se ha optado en esta materia por una solución que se destaca por su singularidad respecto a lo que es corriente observar en el derecho comparado.- No se requiere para que un ciudadano pueda intervenir en la elección de autoridades de un partido político o del candidato a la Presidencia de la República de ese partido, que tenga la condición de afiliado al mismo.- Al ingresar al recinto de votación y dentro del cuarto secreto, el elector decide, en forma secreta, en qué elección de las diversas que se están llevando a cabo en forma simultánea, ha de incidir su voto.- Es obvio que sólo puede participar en una de ellas.- Si al emitir su voto incluyera listas de más de un partido político su manifestación de 4) El sufragio se emite en forma secreta y no obligatoria.- Al dictar la ley reglamentaria el legislador optó por la no obligatoriedad del voto en estas elecciones.- En Uruguay, la obligatoriedad del voto constituye una de las garantías del sufragio en materia de elecciones nacionales y departamentales, de plebiscito y referendum.- Considero que el no mantener esa obligatoriedad para estas elecciones, llamadas internas, es una inconsecuencia porque, si bien se analizan, estas elecciones que el constituyente ordena efectuar el último domingo del mes de junio del año en que deben celebrarse las elecciones nacionales constituyen la primera etapa del proceso electoral nacional y, también, del proceso electoral departamental.- Aunque se las denomine internas, son verdaderas elecciones primarias que, por su singularidad carecen de precedentes en el derecho comparado, y como tales deberían estar regidas por las mismas reglas establecidas para el resto del proceso electoral. 5) Se establece que en un único acto se expresará el voto por el ciudadano a nominar como candidato único del Partido a la Presidencia de la República y por las nóminas de convencionales nacionales y departamentales de ese Partido que se eligen por el sistema de representación proporcional- La Disposición Transitoria de la Constitución preceptuaba la hoja única de votación para todas estas candidaturas.- Al dictar la ley reglamentaria el legislador varió esta solución y, en su lugar, estableció que se votarían en hojas separadas, por un lado el candidato único a la Presidencia de la República y los candidatos a las Convenciones Nacionales y, por otro lado, los candidatos a las Convenciones departamentales.- La ley reglamentaria fijó en 500 el número de miembros titulares de las Convenciones Nacionales de cada partido, con igual número de suplentes, estableció que su mandato se extendería por el término de 5 años y preceptuó que serían elegidos en circunscripciones departamentales, al igual que los Diputados o integrantes de la Cámara de Representantes.- Respecto a las Convenciones Departamentales estableció que estarían compuestas por un número de miembros igual al cuádruple de los que les corresponda al departamento en la Convención Nacional con un mínimo de cincuenta y un máximo de doscientos 6) La Disposición Transitoria Letra W de la Constitución exige para que un ciudadano pueda resultar electo directamente en la elección interna o primaria como candidato único de su partido a la Presidencia de la República, que haya obtenido la mayoria absoluta de los votos válidos de su partido o que haya superado el cuarenta por ciento de esos votos válidos y aventajado al segundo candidato por no menos del diez por ciento de los referidos votos.- En caso de no obtenerse ninguna de esas mayorías, el constituyente atribuyó competencia para postular el candidato único a la Presidencia de un partido a la Convención Nacional surgida de la elección interna.- Esta debe decidir por mayoría absoluta de sus integrantes, en votación nominal y pública controlada por la Corte Electoral.- El legislador estableció que la Convención Nacional del partido, con la misma mayoría, sería el órgano partidario competente para elegir el candidato único a la 7)Respecto a las candidaturas a la Intendencia, la Constitución establece que los partidos políticos seleccionarán sus candidatos mediante elecciones internas que reglamentará la ley sancionada por el voto de los dos tercios de componentes de cada Cámara.- Mientras esa ley no se dicte, la Disposición Transitoria Letra Z dispone que los candidatos de cada Partido serán nominados por su convención departamental electa en el mismo acto que la convención nacional.- Se establece que será nominado quien haya sido más votado por los integrantes del órgano elector y también, quien lo siguiere en número de votos siempre que superare el treinta por ciento de los sufragios emitidos.- La Constitución prevé, así mismo, que la ley por dos tercios de votos pueda establecer la candidatura única 8)El constituyente previó también, en disposición transitoria, que quien se presenta como candidato a cualquier cargo en las elecciones internas, sólo puede hacerlo por un partido político y queda inhabilitado para presentarse como candidato a cualquier cargo por otro partido en las inmediatas elecciones nacionales y departamentales, que por otra disposición incluída en la reforma constitucional aparecen separadas en el tiempo en VI) CONCLUSION.
Como resultado de la reforma constitucional de 1996 cabe concluir que en lo referente a la postulación de candidaturas a los órganos legislativos nacionales y departamentales el régimen no ha variado.- Con vistas a la elección de Cámara de Senadores, Cámara de Representantes y Juntas Departamentales las agrupaciones políticas reconocidas por las respectivas autoridades partidarias mantienen la libertad y discrecionalidad para postular a sus propios candidatos sin que en el procedimiento para su selección deban intervenir los órganos partidarios ni el Tribunal Electoral y sus No ocurre lo mismo, como se ha visto, en lo que respecta a las candidaturas a la Presidencia y Vice- Presidencia de la República y en cuanto a los candidatos a la Intendencia. Para estos órganos los candidatos deben emerger, o directamente de la elección en la que interviene el cuerpo electoral nacional, o indirectamente de las convenciones nacionales y departamentales surgidas de esa misma elección.- Por esa razón, reitero, que esa elección previa, que el constituyente obliga a realizar en el mes de junio del año en que se celebran las elecciones nacionales, aunque denominadas internas por el texto constitucional, son verdaderas elecciones primarias que

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