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Rafael Navas Vazquez
La jurisdicción contable y la revisión de los RESUMEN/ABSTRACT:
La jurisdicción contable ocupa una posición especial entre los demás órdenes ju- risdiccionales. Esta circunstancia repercute en distintos aspectos de su función, como la dificultad de delimitar claramente el ámbito de sus competencias, la especialidad de sus procedimientos, etc. Pero está también en una posición especial frente a la actividad de las administraciones, ya que puede limitar o eliminar la eficacia de los actos administrativos contrarios al ordenamiento al margen de la voluntad y decisión de las porpias administraciones.
Accountant jurisdiction has a special place amongst other jurisdictional orders. This has an effect on different aspects of its function, such as the difficulty in clearly defining its competency area, its specialism regarding proceedings, etc. However it is also in a special position with regard to the authorities’ activity as it can limit or eliminate the efficiency of those administrative acts which go against the system, outside the intentions and decisions made by each authority.
PALABRAS CLAVE/KEYWORDS:
JURISDICIÓN CONTABLE, REVISIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS, DECLARACIÓN DE LESIVIDAD, LEGITIMACIÓN ACTIVAACCOUNTANT JURISDICTION, REVISION OF ADMINISTRATIVE ACTS, DECLARATION OF HARMFULNESS, LEGAL STANDING Auditoría Pública nº 52 (2010) p.p 89 - 94 Muchas veces, la reiteración de tópicos y la di- tanto, mientras que en el sistema francés se sigue fusión de opiniones mantenidas como de general rigurosamente el principio de autotutela adminis-aceptación, tanto permiten que algunos de ellos se trativa, en el ordenamiento español, se introduce un consoliden como conclusiones fundadas y circulen órgano externo a la administración, que no forma de manera indiscutida cuanto impiden o, al menos, parte del Poder judicial pero que tiene función ju-dificultan apreciar los matices de determinadas ins- risdiccional.
tituciones o categorías y profundizar en su verdadera Conviene añadir que este sistema es, en cierto realidad y contenido. Por eso, la revisión de alguno modo, también excepcional en la tradición y el pa-de aquellos criterios y conclusiones es conveniente norama general de nuestro derecho, pues gran par-y puede favorecer la aparición de nuevos aspectos te de la gestión financiera –toda la tributaria y una de la realidad y de caminos quizá insuficientemente parte de la gestión del gasto– está sometida en Es-explorados hasta el presente, facilitando así la po- paña a un mecanismo de autotutela muy parecido sibilidad de que en el futuro se recorran con mejor al francés, a través de la denominada jurisdicción equipo y más detenimiento.
económico-administrativa que, como no hace falta Una de dichas opiniones de cierta difusión es la repetir, no pertenece al Poder judicial, sino que está que, a grandes rasgos, clasifica los organismos fisca- integrada por órganos especializados de la Adminis-lizadores, bien en la categoría de los que responden tración. A título ilustrativo, también puede men-al denominado “sistema anglosajón”, caracterizados cionarse la calificación de “administrativo-judicial” por una dirección unipersonal y competencias fisca- que la legislación anterior a la Constitución de 1978 lizadoras exclusivamente, bien en la categoría de los daba a los denominados expedientes de reintegro.
adscritos al “sistema latino”, caracterizados por una Por eso, desde la perspectiva de los medios de dirección colegiada y la atribución de competencias revisión de los actos administrativos de gestión fi-fiscalizadoras y jurisdiccionales. Sin perjuicio de que nanciera, es inevitable tomar en consideración la se hable incluso de otros “sistemas” (germánico, es- especialidad que representa la función jurisdiccio-candinavo, etc.) y de que las clasificaciones tengan nal del Tribunal de Cuentas, cuyo papel en este un objetivo esencialmente descriptivo y pedagógico, ámbito quizá no haya sido suficientemente desta-lo cierto es que nuestro Tribunal de Cuentas queda cado ni valorado. La legislación sí recogía desde la alineado en el sistema latino junto, por ejemplo, a la Ley Orgánica de 1982 algún aspecto relevante de “Cour de comptes” de Francia, como si entre ambas esta cuestión, siguiendo la orientación de la amplia instituciones hubiera una básica identidad.
concepción de la función jurisdiccional que latía en Efectivamente, las dos características –dirección aquella ley, aspecto recogido también por la Ley de colegiada y dualidad de competencias– coinciden en Funcionamiento, a pesar de su voluntad restrictiva ambas instituciones pero, si no se añaden otros ma- y limitadora, aunque con expresiones que incorpo-tices, se corre el riesgo de soslayar que el Tribunal ran matices de cierto relieve (arts. 47.2 LOTCU y de Cuentas está inscrito en la órbita de la jurisdic- 55.1 LFTCU). Posiblemente por esta razón, la ju-ción, aunque no forme parte del Poder judicial, he- risprudencia del Tribunal Supremo pareció optar en cho basado fundamentalmente, como es sabido, en un primer momento por un “achique de espacios” la conocidísima doctrina del Tribunal Constitucio- de la jurisdicción contable, con la vista puesta en nal, mientras que la Cour de comptes ejerce, en parale- su encaje en el conjunto de las jurisdicciones. Con lo con el Conseil d’État, una juridiction administrative, posterioridad, parece ir inclinándose por una mayor sobre la base del también conocidísimo principio de apertura de su campo de actuación, aunque con ello que juger l’administration c’est encore administrer. Por no desaparezca el problema.
La jurisdicción contable y la revisión de En efecto, empezando por la jurisprudencia, debe el alcance preciso del conocimiento de cuestiones con traerse a colación la Sentencia del Tribunal Supre- alcance «meramente prejudicial»”.
mo de 13 de diciembre de 1999, cuyo Fundamento De este modo, se empezó rechazando rotundamen- te cualquier posibilidad de extensión de la jurisdic- “En definitiva, lo que corresponde al TCu es la ción contable y subrayando la necesidad de some- exigencia de la responsabilidad contable a través de terla a una interpretación restrictiva que permitiera los procedimientos de reintegro por alcance y de mantenerla dentro de los límites necesarios para ha-juicio de cuentas que no se articulan como proce- cerla compatible con la unidad y exclusividad de la sos impugnatorios de una decisión administrativa jurisdicción que reconoce el artículo 117 de la CE, previa, sino que se ejerce directamente sobre las para pasar ocasionalmente a abrir el portillo de la cuentas, alcances y cancelaciones de fianzas (art. 15 cuestión prejudicial y admitir que el TCU se hubie-LOTCU). En modo alguno, ejerce una jurisdicción ra pronunciado en un determinado supuesto sobre revisora de la conformidad a derecho de disposicio- la validez de dos actos administrativos: uno, en el nes y actos de las Administraciones Públicas que co- que un alcalde declara la caducidad de un procedi-rresponde a los órganos de la Jurisdicción Conten- miento administrativo de responsabilidad contable cioso-Administrativa (arts. 9.4 de la Ley Orgánica y, otro, en el que el mismo alcalde ordena incoar un del Poder Judicial y 1.1 LJCA), como es el supuesto nuevo procedimiento de responsabilidad.
de que se trata, en el que, como se ha dicho, la pre- En todo caso, tanto en el momento en que se pro- tensión actora tenía como objeto la impugnación de pugna la falta de jurisdicción del TCU para revisar un Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayun- la conformidad a Derecho de actos de las Adminis-tamiento de Ávila de 29 de noviembre de 1991 que declaraba el perjuicio de valores”.
Sin perjuicio de que esta doctrina se reproduce textualmente en otras sentencias posteriores del Tribunal Supremo (7 de noviembre de 2003, 28 de marzo de 2006 y 13 de junio de 2008), también se debe recoger la posición que se adopta en distinto sentido en la de fecha 20 de julio de 2005, en cuyo Fundamento de Derecho 2º se dice que: “Al alegar el recurrente que el Tribunal de Cuentas incurre en un exceso de jurisdicción está desconocien-do el alcance del artículo 17.2 de la Ley del Tribunal de Cuentas. La sentencia impugnada no incurre en exceso jurisdiccional cuando afirma: «En consecuen-cia y, conforme a lo dispuesto en el artículo 17.2 de la Ley Orgánica 2/82 citado, el Tribunal de Cuentas es competente para enjuiciar, a meros efectos preju-diciales, el acto de iniciación de dicho expediente, a fin de llevar a cabo un pronunciamiento sobre la res-ponsabilidad contable imputada al recurrente, lo que constituye la competencia propia y exclusiva del Tri-bunal de Cuentas». Es el recurrente quien no valora Auditoría Pública nº 52 (2010) p.p 89 - 94 traciones públicas, como cuando se le permite en- Luego, una de las cosas que queda clara es que, trar en este análisis pero a título de mera prejudicia- efectivamente, como dice la ley, ante el Tribunal lidad, están vigentes los preceptos a los que se hizo de Cuentas se revisan actos de las administraciones alusión más arriba, en los cuales se establece que públicas, y que estos actos pueden ser meramente las Administraciones podrán ejercer toda clase de anulables. Cabe pensar que, si esto ocurre con esta pretensiones (de responsabilidad contable) ante el clase de actos, para cuya revisión de oficio la nor-TCU, sin necesidad (en su caso) de declarar previa- mativa administrativa establece el régimen más mente lesivos los actos que impugnen.
riguroso en términos de plazo, de exigencias y de La previsión legal parece de todo punto lógica, procedimiento, ya que han de ser impugnados ante ya que las normas que definen (¿) la responsabilidad la jurisdicción contenciosa una vez declarada su le-contable exigen que las pretensiones de esta clase se sividad para el interés público, ocurre lo mismo con deduzcan respecto de actos u omisiones que infrin- los actos nulos de pleno derecho, es decir, pueden jan las normas presupuestarias o de contabilidad. ser directamente atacados ante la jurisdicción con-Las infracciones de este tipo de normas suponen en table sin más trámites.
no pocas ocasiones la comisión de delitos o la reali- La invocación de las normas que eximen de la zación de actos castigados con la nulidad de pleno declaración de lesividad no ha sido, hasta donde derecho por preceptos expresos del ordenamiento, llegan mis conocimientos, un instrumento de fre-es decir, o encajan en las previsiones del artículo cuente utilización en la resoluciones del Tribunal de 62.1.c) o g) de la LPAC o son anulables y, entonces, Cuentas, ni tampoco en las sentencias del Tribunal encajan en las previsiones del artículo 63 de dicha Supremo. Pero, recientemente, este último tribunal ley. Dejando al margen los supuestos constitutivos (STS 18.3.2010) concluye, en el recurso de casación de infracción penal, hay una cierta cantidad de pre- contra la decisión del TCU, que: visiones legales de nulidad constituidas por infrac- “esa labor de enjuiciamiento contable es perfecta- ción de la normativa presupuestaria, entre los que mente viable aun en el caso de existir un acto admi-pueden señalarse los recogidos en la propia legisla- nistrativo previo que no haya apreciado responsabi-ción presupuestaria (art. 46 LGP), en la de contratos lidad en la actuación de la entidad demandada y sin del sector público [art. 32.c) LCSP] y en la general necesidad de promover su declaración de lesividad, de subvenciones [art 36.1.b) LGS]. pues como acertadamente señala la sentencia del La revisión en cualquier momento de este tipo Tribunal de Cuentas y hemos de recordar también de actos por la propia Administración requiere, ahora, el artículo 47.2 de la Ley Orgánica 2/82 y como es sabido, dictamen favorable del órgano el artículo 55.1 de la Ley 7/88 establecen de forma consultivo correspondiente (art. 102.1 LPAC). Y, coincidente que la legitimación activa ante el Tri-fuera de estos supuestos, los actos favorables al bunal de Cuentas corresponderá, en todo caso, a la interesado, que sean anulables por infracción del Administración o entidad pública perjudicada, que ordenamiento jurídico, sólo podrán ser revisados podrá ejercer toda clase de pretensiones de respon-si se declaran lesivos para el interés público dentro sabilidad contable ante el Tribunal de Cuentas “sin del plazo de cuatro años desde que fueran dictados necesidad, en su caso, de declarar previamente lesi-para impugnarlos ante la jurisdicción contencioso- vos los actos que impugne”.
administrativa. Pero esta regla queda exceptuada, Se abren así, al menos, dos formas distintas de como antes se ha visto, para la impugnación de posibilitar el acceso de la jurisdicción contable a actos por la Administración ante la jurisdicción la revisión de los actos administrativos. La prime-contable.
ra de ellas, la prejudicialidad, constituye realmen- La jurisdicción contable y la revisión de te un prórroga de la jurisdicción contable, como lo de la declaración de lesividad para impugnarlos. es para los demás órdenes jurisdiccionales, de una Tanto en la Ley Orgánica como en la Ley de Funcio-manera que podría calificarse de inevitable. Desde namiento, se regula este asunto en el ámbito de la el punto y hora en que la decisión de un asunto es legitimación activa, con expresiones que presentan un presupuesto lógico de otra, no quedan más solu- algunas diferencias entre ambas leyes. La Ley Orgá-ciones que, o bien admitir la posibilidad de entrar nica dice que “las administraciones públicas podrán a resolver la primera si se quiere obtener la segun- ejercer toda clase de pretensiones ante el Tribunal da decisión, dentro, como es lógico, de los límites de Cuentas, sin necesidad de declarar previamente establecidos por el ordenamiento, o bien suspender lesivos los actos que impugnen” (art. 47.2). Mientras resolución hasta que el orden correspondiente de- que la Ley de Funcionamiento dice que .”la legiti-cida. Aquella es, en general, la fórmula prevista en mación activa corresponderá, en todo caso, a la Admi-nuestro ordenamiento para todos los órdenes juris- nistración o Entidad pública perjudicada, que podrá diccionales excepto el penal e, incluso, habría que ejercer toda clase de pretensiones de responsabilidad admitirla en sus justos límites como instrumento de contable ante el Tribunal de Cuentas sin necesidad, resolución aun en el caso de que la jurisdicción con- en su caso, de declarar previamente lesivos los actos table careciera de esta naturaleza. Otra cosa es, ló- que impugne, y al Ministerio Fiscal”. Como se ha gicamente, el problema de los límites en que puede subrayado, la LFTCU otorga la legitimación además entrarse a resolver cuestiones de este tipo. En todo de a la Administración a otras entidades públicas y caso, la prejudicalidad no “prejuzga” que el acto ad- menciona aquí al Ministerio Fiscal cuando la LOT-ministrativo sea ineficaz, sino que sirve tanto para CU no se refiere en el correspondiente artículo más esto como, en el supuesto más común, confirmar la que la acción pública (art. 47.3 LOTCU). En todo plena validez del acto administrativo. caso, queda claro en ambas normas que se trata de A estos efectos, la Ley Orgánica establece el consa- atacar la eficacia de determinados actos administra- bido límite material, pues no puede entrarse a resol- tivos y, al eximir de la declaración de lesividad, no ver las cuestiones prejudiciales de carácter penal, y puede tratarse más que de los actos administrativos otros límites con mayor margen de discrecionalidad favorables para sus destinatarios.
para el juez contable, pues se trata de apreciar que La interpretación de estas reglas, y el encaje de la cuestión planteada sea de resolución necesaria y sus consecuencias en el procedimiento de la juris-tenga una relación directa con la declaración de res- dicción contable suscitan una infinidad de cuestio-ponsabilidad contable de la que en cada caso se trate nes, algunas de las cuales podrían tener incluso al-(art. 17.2 LOTCU). La Ley de Funcionamiento se cance constitucional.
remite sin más a estas disposiciones. Algunas otras Lo primero que debe ponerse de manifiesto es cuestiones podrían suscitarse desde el punto de vista que la declaración de lesividad supone el comple-de la supletoriedad de las Leyes de la Jurisdicción to recorrido de un procedimiento complejo que no Contencioso-Administrativa y de Enjuiciamiento puede iniciarse más que de oficio y antes de transcu-Civil y del papel de las partes en estas jurisdiccio- rridos cuatro años desde que se dictó el acto, exige nes respecto a las cuestiones prejudicales, pero es un la previa audiencia de de “cuantos aparezcan como asunto que excede con mucho del propósito inicial interesados”, y debe efectuarse normalmente por los de estas líneas.
órganos superiores de las distintas administracio- En otro plano distinto, se presenta la segunda for- nes. En cambio, respecto al modo de ejercicio de la ma de acceso de la jurisdicción contable a la revisión “pretensión contable” en estos supuestos concretos, de actos administrativos derivada de la exceptuación las normas transcritas anteriormente no dicen nada. Auditoría Pública nº 52 (2010) p.p 89 - 94 Mencionan sólo a las administraciones públicas o a si, en tal caso, la eventual responsabilidad contable la entidad pública perjudicada, pero no dicen nada es imputable exclusivamente a los presumibles be-respecto a la forma y el órgano concreto que debe neficiarios de los actos administrativos.
tomar la decisión de ejercitar dicha pretensión o, en Tampoco es impensable el supuesto de que la ad- todo caso, si hay alguna especialidad en el mecanis- ministración, supuestamente perjudicada, y que no mo de iniciación de los procedimientos de la juris- procedió a la declaración de lesividad, decidiera no dicción contable, sobre la necesidad o no de adop- interponer la demanda que la constituye en parte ción un acuerdo específico, sobre la formulación de ante la jurisdicción contable, quizá en un ejercicio la demanda, etc.
de coherencia con sus propios actos. En virtud de lo Ante la ausencia de norma específica, es lógico recogido en las normas de esta jurisdicción, podría pensar que los procedimientos jurisdiccionales con- entonces formular la demanda el Ministerio Fiscal. tables se inicien por sus cauces habituales, es decir, Si el procedimiento terminase en sentencia condena-a través de cualquiera de las dos denominadas actua- toria, no parece nuevamente en este caso congruente ciones previas según corresponda: la pieza separada o imputar la responsabilidad contable sólo a los bene-la actuación del delegado instructor. Estas actuacio- ficiarios de los actos administrativos anulables.
nes son finalmente puestas de manifiesto a las partes, La casuística podría prolongarse notablemente, administraciones perjudicadas y presuntos responsa- pero el conjunto es una nueva muestra de la difícil bles, para que comparezcan y, una vez personadas, la posición que ocupa la jurisdicción contable ante las parte perjudicada deduzca la oportuna demanda. administraciones públicas y entre los demás órdenes El ámbito material en el que hay más posibilida- jurisdiccionales. Los actos administrativos se presu- des de que se presenten estas situaciones es el de los men legítimos y son ejecutivos, por lo que atacar contratos administrativos y las subvenciones. Surgen su eficacia exige el enjuiciamiento de su legalidad. aquí distintos aspectos dudosos, dejando al margen Al menos en los casos en que la administración no el problema del plazo de caducidad de cuatro años cuestiona esa legalidad, porque ni promueve la nu-al que antes nos hemos referido. Uno de ellos es lidad de sus actos ni, en su caso, la declaración de la congruencia de la actuación de una administra- que fueren lesivos, lo congruente es que no formule ción, quien, primero, no ha atacado su propio acto demanda para la declaración de una responsabilidad incurso en infracción del ordenamiento y favorable contable de terceros. Si la formula, es evidente la para determinados interesados pero, posteriormen- elusión de los mecanismos generales de revisión de te, demanda a quienes se hayan visto beneficiados los actos administrativos previstos en garantía de la económicamente de él, con el fin de que reintegren seguridad jurídica; si no la formula, la sentencia que tales beneficios. Debe hacerse notar también que la declarase la responsabilidad contable debería con-lesividad para el interés público no necesariamente tarla entre los responsables directos.
coincide con el hecho de que el acto produzca per- La especialidad constitutiva de la jurisdicción juicio económico, por lo cual es perfectamente po- contable podría alumbrarse también con la consi-sible que la administración se haya planteado la de- deración de su actuación sobre la base del principio claración de lesividad, pero haya terminado por no de justicia rogada y, en este terreno, con el análisis hacerla, bien a causa del contenido de los informes de la discutible atribución de legitimación activa en evacuados de propósito, bien porque, a pesar de que alguno de los casos que se han mencionado. Pero, los informes fueran favorables a tal declaración, el meramente para orientar posibles investigaciones órgano competente para hacerla decidiera finalmen- futuras, como se dijo al principio, quizá sea suficien-te en contrario. No sería desmesurado preguntarse te y más liviano, con las líneas que anteceden.

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