Minedu.fi

Opetus- ja kulttuuriministeriön konserniraken- teen, rahoituksen ja ohjauksen uudistaminen Taloustieteellisiä näkökohtia päätöksenteon tueksi Valtion taloudellinen tutkimuskeskusGovernment Institute for Economic ResearchArkadiankatu 7, 00100 Helsinki, Finland Sisällys
1 Johdanto
2 Horisontaaliset riippuvuudet: konsernirakenteen uudistaminen
2.1 Esimerkkitapauksia yksityiseltä sektorilta 3 Vertikaaliset riippuvuudet: ohjauksen ja rahoituksen kehittäminen
3.1 Päätöksenteossa ja ohjauksessa käytettävissä olevan tiedon merkitys 3.2 Rahoituspäätöksiin sitoutumisen rooli julkisen sektorin kulutuksessa 3.3 Esimerkkitapauksia julkiselta sektorilta 4 Horisontaalisten ja vertikaaliset riippuvuudet Sisäasianministeriön
hallinnon organisoinnissa
5 Johtopäätökset ja politiikkasuositukset
Lähteet
Johdanto
Opetus- ja kulttuuriministeriö (OKM) on päätöksellään 30.8.2010 asettanut selvi-tystyön, jossa arvioidaan ministeriön virastokentän toimivuutta, kehittämistarpei-ta sekä uusien palvelujen tuottamis- ja rahoitusmuotoja. Selvitystyön tavoitteenaon vastata julkiseen hallintoon ja palveluiden tuottamiseen kohdistuviin rahoitus-paineisiin ja toisaalta erilaistuviin palveluntarpeisiin. OKM:n hallinnon kehittä-misen kautta pyritään parantamaan toiminnan laatua, vaikuttavuutta ja tehokuuttaja vastata siten toimintaympäristön muuttumisen asettamiin haasteisiin.
OKM:n selvitystyössä tulee arvioida vaihtoehtoja ja tehdä ehdotuksia toiminnanlaadun, vaikuttavuuden ja kustannustehokkuuden parantamiseksi hallinnonalankonsernirakenteen, ohjauksen ja rahoitusjärjestelmän kehittämisen kautta. Lisäksiselvityksessä kartoitetaan tehtäviä, joista voidaan luopua sekä arvioidaan edellämainittujen toimenpiteiden taloudellisia vaikutuksia.
Tässä osaksi OKM:n selvitystyötä valmistellussa muistiossa arvioidaan taloustie-teen näkökulmasta erilaisten konsernirakenteiden sekä rahoitus- ja ohjausjärjes-telmien taloudellisia vaikutuksia. Tarkastelussa tuodaan lisäksi esille useitajulkisten palvelujen laatua ja toiminnan tehokkuutta parantavia tekijöitä. Talous-tieteellistä tarkastelua täydennetään esimerkkitapauksilla yksityiseltä ja julkiseltasektorilta. Muistion tavoitteena on tuottaa tietoa OKM:n selvitystyön ja päätök-senteon tueksi.
Muistio on rakennettu seuraavasti. Toisessa luvussa tarkastellaan, minkälaisiapotentiaalisia vaikutuksia konsernirakenteen uudistamisella on palveluntuottajientoiminnan kustannustehokkuuteen ja markkinoiden kilpailullisuuteen. Kolman-nessa luvussa käydään läpi ohjaus- ja rahoitusjärjestelmiin liittyviä haasteita.
Tarkastelussa keskitytään erityisesti arvioimaan päätöksenteossa ja ohjauksessakäytettävissä olevan tiedon, palveluntuottajien toiminnan valvonnan sekä rahoi-tuspäätöksiin sitoutumisen rooleja julkisten palveluiden tuotannossa. Neljännessäluvussa edellä esitetty keskustelu liitetään Valtion tarkastusviraston (2009) selvi-tystyön tuloksiin Sisäasianministeriön hallinnonalan uudistuksista. Viimeisessäluvussa vedetään yhteen saadut tulokset ja esitetään politiikkasuositukset.
Horisontaaliset riippuvuudet: konsernirakenteen
uudistaminen
Tässä luvussa tarkastellaan konsernirakenteen muuttumista ja sen aiheuttamiahyvinvointi- ja kustannustehokkuusvaikutuksia1 horisontaalisen liitoksen tai fuu-sion tapauksessa2. Horisontaalisella fuusiolla tarkoitetaan yritysjärjestelyä, jossaosia vähintään kahdesta keskenään kilpailevasta yrityksestä yhdistetään. Tällä onanalogia OKM:n konsernirakenteen uudistukseen tilanteessa, jossa kaksi esimer-kiksi rahoituksesta tai asiakkaista kilpailevaa virastoa tai laitosta liitetään yhteen.
Jos yhdistämisen kohteena olleiden yksiköiden, kuten hallinnosta vastaavienosastojen, välillä ei ole kilpailua, on liitoksen kustannustehokkuusvaikutuksiakäsittelevä osio (s. 3-4) silti relevantti.
Horisontaalinen liitos vähentää hyvinvointia ilman kustannustehokkuusetu-
ja
Taloustieteen tärkein suorituskykymittari on yhteiskunnallinen hyvinvointi ja sekoostuu kuluttajien ja tuottajien yhteenlasketusta ylijäämästä3. Yhteiskunnallisenhyvinvoinnin maksimoivaa resurssien allokaatiota kutsutaan yhteiskunnallisestioptimaaliseksi ja tehokkaaksi allokaatioksi.
Horisontaalisella fuusiolla voi olla yksipuolinen vaikutus (engl. unilateral effect)yhteiskunnan hyvinvointiin ilman tehokkuusvaikutuksia. Koska yhdistymisenseurauksena markkinoilla on aikaisempaa vähemmän kilpailua, palveluiden hin-nat ovat korkeammat tai tuotettu määrä tai kiinnitettyjen hintojen4 tapauksessapalveluiden laatu on alhaisempi kuin ennen yhdistymistä (kts. Motta, 2004,Gaynor, 2006). Tällöin kuluttajien ja yhteiskunnan hyvinvointi on alhaisemmallatasolla kuin ilman kyseistä yrityskauppaa. (Motta, 2004.) Kustannustehokkuuseduilla tarkoitetaan tässä sitä, että yksikkökustannukset laskevat liitoksen seurauksena. Motta (2004) puhuu teoksessaan tehokkuuseduista mutta tässä se on korvattu sa-maa tarkoittavalla kustannustehokkuuden käsitteellä, jottei sitä sekoiteta myöhemmin käytettävään talou-dellisen tehokkuuden käsitteeseen.
2 Konsernirakenteen muutosta kilpailullisilla markkinoilla on tarkastelu myös tilanteessa, jossa vertikaalinen liitos tapahtuu tukku- ja jälleenmyyntiyritysten välillä (kts. Motta, 2004).
3 Kuluttajan ylijäämä on se määrä, jonka kuluttaja hyötyy ostaessaan palvelun tai tuotteen alhaisemmallahinnalla kuin se olisi sen enimmillään valmis ostamaan. Tuottajan ylijäämä on se määrä, jonka tuottajahyötyy myydessään palvelun tai tuotteen korkeammalla hinnalla kuin se olisi sen vähintään valmis myy-mään.
4 Tässä oletetaan, että kiinnitetty hinta on korkeampi kuin yhden lisäyksikön tuotantoon tarvittavat kus-tannukset.
Horisontaalisten liitosten vaikutus hyvinvointiin riippuu kustannustehok-
kuusvaikutuksista
Yritysten välisellä horisontaalisella liitoksella voidaan pyrkiä myös lisäämäänkustannustehokkuutta. Tässä tilanteessa fuusion nettovaikutus yhteiskunnalliseenhyvinvointiin voi olla epäselvä. Jos horisontaalinen liitos kasvattaa yritysten kus-tannustehokkuutta, voi kaupan tehneille yrityksille olla kannattavaa joko nostaatai laskea hintaa. Onkin vaikea sanoa ennalta, kumpi näistä vaikutuksista on hal-litseva. Mitä korkeammat kustannustehokkuusvaikutukset ovat, sitä todennäköi-sempää on, että fuusion tehnyt yritys laskee hintoja. Joskustannustehokkuusvaikutus on riittävän suuri, on mahdollista, että kuluttajien jayhteiskunnan hyvinvointi kasvavat horisontaalisen liitoksen myötä. Jos kustan-nustehokkuusvaikutus on sitä vastoin pieni, voi yritykselle olla kannattavaa nos-taa hintoja aikaisempaa vähäisemmän kilpailun vuoksi. (Motta, 2004.) Kustannustehokkuusetujen lähteitä horisontaalisessa liitoksessa
On olemassa useita syitä sille, miksi yrityskauppa voi johtaa kustannusten ale-nemiseen. Ensinnäkin, se voi lisätä skaala- tai rinnakkaistuotannon etuja (engl.
economies of scale/scope). Skaalatuotannon etuja syntyy, jos yrityksen yksikkö-kustannus yhdelle tuotteelle tai palvelulle laskee, kun tuotantoa lisätään. Rinnak-kaistuotannon eduilla tarkoitetaan puolestaan tilannetta, jossa keskimääräinenkustannus laskee tuotteiden määrän kasvaessa.
Tyypillisimpiä skaala- tai rinnakkaistuotannon etujen lähteitä voivat olla esimer-kiksi seuraavat (kts. Motta, 2004) (jäljessä on esimerkki mahdollisista tehok-kuusedusta OKM:n hallinnonalan sisällä): • Markkinointi: Liitoksen seurauksena yrityksen useita liikkeitä tai
tuotteita voidaan mainostaa samassa yhteydessä ja mainonnan kohteenaolevien tuotteiden määrän kasvaessa pystytään saavuttamaan useampiaihmisiä mainontaan käytettyä rahayksikköä kohti.
Esimerkki: kouluverkoston, kirjastojen tai useidenkulttuuripalvelujen tuottajien mainostaminen samassa yhteydessä • Synergiaedut tuotteiden tai palveluiden välillä:
Etsintäkustannukset: Yhdistymisen kautta voidaan vähentää
tiedon hankkimisen aiheuttamia kustannuksia ja siihen kulutetun
ajan vaihtoehtoiskustannuksia5.
5 Vaihtoehtoiskustannus on seuraavaksi parhaaseen vaihtoehtoon liittyvä kustannus.
Esimerkki: useiden eri palveluiden löytyminen samastaosoitteesta, kuten kirjastosta, koulusta tai verkkosivuilta,yhteisen tiedon hyödyntäminen palveluntuottajien valvonnassaja määrärahoja koskevassa päätöksenteossa Määräalennukset panosten ja materiaalien ostossa: Jos
esimerkiksi sama tukkuliike toimittaa useita tuotteita, voi olla
kannattavampaa tilata laajempi valikoima tuotteita yritykseen kuin
jos ainoastaan yksi tuote toimitettaisiin yritykseen.
Esimerkki: kirjojen tilaus, toimistotarvikkeet Tutkimus- ja tuotekehitystyö: Tuotteen tai palvelun
kehitystyöhön käytettäviä ideoita ja teknologiaa voidaan hyödyntää
toisen tuotteen tai palvelun kehitys- ja tutkimustyössä.
Esimerkki: tiedetoiminnan kehitystyön hyödyntäminenkoulutuspolitiikkaan liittyvässä kehitystyössä Inhimillinen pääoma ja teknologia: Tieto työntekijöiden välillä
leviää paremmin ja inhimillisen pääoman osaamista tai teknologiaa
voidaan hyödyntää tehokkaammin useampien palveluiden tai
tuotteiden tuottamisessa.
Esimerkki: yhteinen informaatio- ja kommunikaatioteknologiaja sen hyödyntäminen eri virastojen ja laitosten vertailussa,hallinnonalan palkanmaksun keskittäminen ja sitä kauttahenkilötyövuosien vähentäminen, muiden yksiköiden, kutenyliopistojen, tietojen hyödyntäminen toisen yksikön, kutenSuomen Akatemian, päätöksenteossa, opetus- jatutkimustoiminnan keskittäminen yhteen toimipisteeseen Päällekkäiset toiminnot: Palveluja voidaan tuottaa liitoksen
seurauksena halvemmalla päällekkäisten toimenpiteiden karsimisen
vuoksi.
Esimerkki: päällekkäiset toimenpiteet hallinnossa yksiköidenvalvonnassa ja päätöksenteossa, toisiinsa liittyvät selvitystyöt jatutkimushankkeet Esimerkkitapauksia yksityiseltä sektorilta
Tässä luvussa käydään läpi kaksi esimerkkiä yrityskaupoista yksityisellä sektoril-la. Tarkastelussa kiinnitetään huomioita erityisesti siihen, millaisia potentiaalisia vaikutuksia yrityskaupalla on markkinarakenteeseen ja kustannustehokkuuteen.
Keskeiseen asemaan yrityskaupan hyvinvointivaikutusten arvioinnissa nouseelisäksi relevantin markkinan määrittely ja yleisemmin toimialakohtainen tietä-mys. Näitä esimerkkitapauksia ja arvioinnin lähtökohtia voidaan hyödyntää myösOKM:n konsernirakenteen uudistuksia koskevassa päätöksenteossa sekä ylei-semmin markkinoiden toimintaan pohjautuvan ohjauksen suunnittelussa.
Nestlé/Perrier ja BSN
Vuonna 1991 italialainen Agnelli -perheeseen kuuluva yritys teki tarjouksenranskalaisesta mineraalivesitoimialalla toimivasta Perrier – yrityksestä. Sveitsi-läinen monikansallinen yritys Nestlé teki tähän vastatarjouksen, mihin se oli saa-nut hyväksynnän toiselta mineraalivesimarkkinalla toimivalta yritykseltä,BSN:ltä. Kilpailun voitti lopulta Nestlé, joka olisi sopimuksen mukaisesti myy-nyt Perrierin Volvic – mineraaliveden BSN:lle.6 (Motta, 2004.) Yrityskaupan todennäköisiä vaikutuksia toimijoiden markkina-asemaan ja hin-noitteluun voidaan arvioida esimerkiksi seuraavien tekijöiden perusteella: • Relevantin markkinan määrittely Ensimmäisessä vaiheessa Euroopan
komission (EK) tutkimusta määriteltiin relevantit maantieteelliset ja tuo-temarkkinat, joista jälkimmäisessä huomioitiin esimerkiksi tuotteiden eri-laiset ominaisuudet ja hinnat.
• Toimijoiden markkina-asemat Seuraavassa vaiheessa EK:n tutkimusta
tarkasteltiin, johtaisiko yrityskauppa yhden yrityksen, Nestlé/Perrierin,määräävään markkina-asemaan. Tämä tehtiin tutkimalla yritysten markki-naosuuksia ja volyymeja. Tulokset viittasivat siihen, että BSN vaikuttiNestlé/Perrierin toimintaan markkinoilla.
• Yksipuoliset vaikutukset On myös mielenkiintoista tarkastella, johtaisiko
yrityskauppa hintojen nousuun. Tämä on todennäköistä, sillä markkina onhyvin keskittynyt muutamalle toimijalle ja Nestlé/Perrierillä ja BSN:llä einäyttäisi olleen tärkeitä aktuaalisia tai potentiaalisia kilpailijoita. LisäksiEK argumentoi, ettei mineraaliveden kysyntä reagoinut voimakkaasti hin-toihin. Tämä voi selittyä sillä, että monet johtavista mineraalivesistä olivatbrändi -tuotteita, joihin kuluttajat olivat kiintyneet, mikä vähentää kulutta-jien halukkuutta vaihtaa uusiin tuotteisiin.
6 Tutkimuksen jälkeen Euroopan Komissio (EK) päätti, että kauppa olisi toteutuessaan johtanutNestlé/Perrierin ja BSN:n vallitsevaan markkina-asemaan Ranskan mineraalivesimarkkinoilla. Tästä huolimatta yrityskauppa hyväksyttiin lopulta siten, että osa Perrieristä myytiin riippumattomille tuottajil- • Kustannustehokkuusvaikutukset Tuotantoprosessin ja toimialan ana-
lysoinnin jälkeen on syytä olettaa, ettei yrityskauppa olisi johtanut merkit-täviin kustannussäästöihin ja siten kaupalla olisi ollut yllä esitetyt tekijäthuomioiden hintoja nostava vaikutus. Tämä voi johtua esimerkiksi siitä,etteivät lainsäädännölliset tekijät mahdollistaneet eri mineraalivesien tuo-tannon keskittämistä eli tuotannon skaalaetuja ei olisi odotettavissa.
ABB/Daimer-Benz
Seuraavassa EK:n esimerkkitapauksessa tarkastellaan Asea Brown Boverin(ABB) ja Daimler-Benzin ehdotetusta ABB Daimler-Benz – nimisen yhteisyri-tyksen muodostamisesta. Yhteisyritykseen olisi sisällytetty kaikki emoyhtiöidenraideteknologian tuotteet. 7(Motta, 2004.) Seuraavassa käsitellään edellistä esimerkkiä vastaavasti markkina-asemaan jahinnoitteluun vaikuttavia tekijöitä: • Relevantin markkinan määrittely Raideteknologian tapauksessa rele-
vantin markkinan määrittely ei ole yksinkertaista sillä toimialalla on hyvinmonenlaisia riippuvuuksia eri markkinasegmenttien välillä. Relevanttimaantieteellinen markkina on tässä Saksa.
• Toimijoiden markkina-asemat Oli epätodennäköistä, että yhteisyritys
johtaisi yhden yrityksen yhden yrityksen dominoivaan asemaan markki-noilla, sillä kilpailevalla yrityksellä, Siemensillä, oli vahva markkina-asema kaikissa toimialaan kuuluvissa tuotemarkkinoissa. Tästä huolimattamarkkinat olivat keskittyneet voimakkaasti muutamalle toimijalle.
• Yksipuoliset vaikutukset ABB/Daimler-Benzillä ja Siemensillä oli käy-
tössään teknologiaa, jota tarvittiin sekä konetekniikassa että raidesystee-min sähkökomponenteissa. Sitä vastoin monella pienemmällä toimijalla eiollut käytössään koko tuotevalikoimaa, jota asiakkaat arvostivat. Tämä li-säsi markkinoiden suurimpien toimijoiden kykyä kasvattaa hintoja silläuseimmat kilpailijoista eivät pystyisi toteuttamaan kaikkia tarjouksia yk-sin. Lisäksi ulkomaisten yritysten kiinnostus Saksan markkinoita kohtaaoli ollut melko vähäistä tai niiden tarjoukset eivät olleet voittaneet. EK:n 7 EK:n päätöksen mukaan yrityskauppa olisi johtanut yhteiseen määräävään markkina-asemaan yhdessätoisen kilpailevan yrityksen, Siemensin, kanssa raitiovaunu- ja metrotuotemarkkinoilla. Osapuolet sitou- tuivat myymään ABB Daimler-Benzin tytäryhtiön. Tämä puolestaan mahdollistaa muiden yritysten kil- pailun paikallisilla junamarkkinoilla.
päätöksestä käy myös ilmi, että yhdellä merkittävällä potentiaalisella kil-pailijalla oli yhteistyösopimuksia ABB/Daimler-Benzin ja Siemensinkanssa. Nämä tekijät lisäsivät suurimpien toimijoiden markkinavoimaa.
• Kustannustehokkuusvaikutukset Koska EK:n päätöksessä ei käyty läpi
yrityskaupan mahdollisia kustannustehokkuusvaikutuksia, on sen arviointivaikeata. On kuitenkin todennäköistä, että kustannustehokkuusetujen tär-kein lähde ovat mittakaavaedut, jotka tulevat erityisesti pääratajunien tek-nologiasta. EK:n päätöksestä käy kuitenkin ilmi, ettei toisella kaupankohteena olleesta yrityksestä, Daimler-Benzillä, ollut tarvittavaa teknolo-giaa ollakseen päärataliikenteen junasarjan merkittävä toimija. Yleisesti eikuitenkaan näytä siltä, että mittakaavaedut dominoisivat yksipuolisia vai-kutuksia.
Vertikaaliset riippuvuudet: ohjauksen ja
rahoituksen kehittäminen
Tämän luvun tavoitteena on tarjota taloustieteellisiä näkökohtia julkisen sektorinohjauksen ja rahoituksen kehittämiseen sekä valottaa siihen liittyviä haasteitahierarkkisessa järjestelmässä, joka voi koostua esimerkiksi ylätason keskushal-linnosta ja alatason palveluntuottajasta. Keskushallinto toimii alatason palvelun-tuottajan rahoittajana ja alatason palveluntuottaja huolehtii puolestaan palveluntuotannosta.
Luvussa 3.1 tarkastellaan päätöksenteossa ja ohjauksessa käytettävissä olevantiedon merkitystä, tiedon erilaisuuden aikaansaamia yhteiskunnallisia tehotto-muuksia ja niiden korjaamista eri politiikkainstrumenteilla. Luvussa 3.2 katso-taan rahoituksen kehittämistä hieman eri näkökulmasta ja tarkastellaanrahoituspäätöksiin sitoutumisen roolia julkisen sektorin kulutuksessa ja palvelui-den tuotannossa. Luvussa 3.3 käydään läpi useita julkisen sektorin esimerkkejä,joihin liittyvässä keskustelussa korostuvat tiedon merkitys ja päätöksiin sitoutu-minen.
Päätöksenteossa ja ohjauksessa käytettävissä olevan tiedon
merkitys
Ylätason keskushallinnon toimintaa voivat rajoittaa useat eri tekijät, kuten pää-töksenteossa käytettävissä olevan informaatio sekä hallinnolliset ja poliittiset te-kijät. Nämä voivat estää keskushallintoa implementoimasta parasta mahdollistapolitiikkaa. Tässä luvussa keskitytään arvioimaan informaation merkitystä pää-töksenteossa ja erityisesti sen asettamia rajoitteita, jotka aiheutuvat siitä, etteikeskushallinnon asettamia sopimuksia voida ehdollistaa ainoastaan palveluntuot-tajien hallussa olevalla tiedolla.
Yleisesti, informaatioepäsymmetriaa ilmenee tilanteissa, joissa markkinan kah-den eri osapuolen päätöksenteossa käytettävissä oleva tieto poikkeaa toisistaan.
Epäsymmetristä informaatiota voi syntyä hierarkkisessa organisaatiossa, jos esi-merkiksi ylätason keskushallinto ei pysty täydellisesti valvomaan, kuinka kus-tannustehokkaasti tai paljon palveluntuottaja tekee töitä tai panostaalaadukkaaseen palveluun tai sen kehittämiseen. Keskushallinnon tavoitteena onsuunnitella sellainen määrärahoja koskeva sopimus, jonka avulla palveluntuottajasaadaan toimimaan halutulla tavalla. Tämä on tyypillinen esimerkki päämies(tässä: keskushallinto) - agentti (tässä: palveluntuottaja) -ongelmasta, jossa pää-mies palkkaa agentin toimimaan puolestaan epäsymmetrisen informaation valli-tessa.
Informaation aiheuttamat rajoitteet voidaan jakaa kahteen eri tyyppiin: 1.) palve-luntuottajalla on enemmän tietoa eksogeenisesta tekijästä, kuten palvelun laadus-ta tai johtajiensa kyvykkyydestä (piilotettu tieto) ja 2.) palveluntuottajan kaikkiatoimia ei pystytä havaitsemaan (piilotettu toiminta). (Laffont et al., 1999.) Piilotettu tieto
Piilotettua tietoa voi esiintyä hierarkkisessa organisaatiossa, jos palveluntuotta-jalla on enemmän tietoa eksogeenisista eli ulkosyntyisistä tekijöistä. (Laffont etal., 1999.) On mahdollista, että virastoilla ja yksiköillä on itsellään tarkempaatietoa kuin keskushallinnolla esimerkiksi henkilöstön koulutuksen, erilaistenhankintojen, rakennusprojektien tai kulttuuritapahtumien laadusta ja kustannuk-sista8. Seuraava esimerkki havainnollistaa, mitä tällaisessa tilanteessa voi tapah-tua, jos palveluntuottajalle tarjotaan määräraha könttäsummana projektien taiinvestointien toteuttamiseen.
Kuvitellaan, että palveluntuottajilla on erilaisia projekteja, kuten koulutuksen taikirjastotoiminnan laatua kehittäviä investointeja, jotka poikkeavat toisistaan kes-kushallinnolle havaitsemattoman laadun suhteen. Oletetaan, että hallinto päättäisikorottaa määrärahoja ja houkutella sitä kautta palveluntuottajia toteuttamaanmyös kalliimpia hyvälaatuisia projekteja. Koska projektien laadut eivät ole täysinhavaittavissa, myös huonolaatuisia projekteja päätyy toteuttavaksi. Pitkällä aika-välillä palveluntuottajan tulos heikkenee huonolaatuisten projektien myötä, sillähuonolaatuisten projektien todennäköisyys onnistua on pienempi kuin hyvälaa-tuisilla. Tämän seurauksena hallinto voi joutua laskemaan määrärahoja, mikäpuolestaan johtaa siihen, että entistä suurempi osa projekteista on huonolaatuisia.
Lopulta päädytään tilanteeseen, jossa ainoastaan huonolaatuisia projekteja toteu-tetaan. Koska keskushallinto ei pysty esimerkin tapauksessa erottamaan hyvälaa-tuisia projekteja huonolaatuisista ja määräraha tarjotaan yhtenä könttäsummana,päädytään tehottomaan lopputulokseen, jossa huonolaatuisia projekteja toteute-taan hyvälaatuisten kustannuksella. Tätä ilmiötä kutsutaan taloustieteessä haital-liseksi valikoitumiseksi (engl. adverse selection).
Piilotettu toiminta
Piilotettua toimintaa voi ilmetä, jos hallinto ei pysty täydellisesti havaitsemaan9palveluntuottajalle endogeenista eli sisäsyntyistä muuttujaa. Ylätason hallinto eipysty esimerkiksi täysin havaitsemaan, kuinka paljon virastot tai yksiköt panos-tustavat laadukkaaseen palveluun tai kustannusten leikkaamiseen. Palveluntuot- 8 Tässä oletetaan, että esimerkiksi laatu tai kustannus on ulkoa päin annettu eikä se siten ole palveluntuot-tajan valittavissa.
9 Esimerkiksi valvonnan aiheuttamat kustannukset voivat rajoittaa palveluntuottajan toimien täydellistähavaitsemista.
taja voi tällöin toimia ylätason hallinnon etujen vastaisesti ja vähentää panostustalaadun kehittämiseen, sillä vaivannäkö aiheuttaa palveluntuottajalle kustannuk-sia. Tätä piilotetun toiminnan aiheuttamaa ilmiötä kutsutaan taloustieteessä mo-raalikadoksi (engl. moral hazard) 10.
Palveluntuottajien toiminnan säätely ja kilpailuttaminen
Haitallisen valikoitumisen tai moraalikadon aiheuttamien yhteiskunnallisten te-hottomuuksien ollessa merkittäviä on syytä pohtia, voidaanko erilaisella inter-ventioilla ja instrumenteilla päätyä tehokkaampiin ratkaisuihin. Ylätasonhallinnolle on kannattavaa suunnitella määrärahoja koskeva sopimus, joka vähen-tää palveluntuottajan halukkuutta vähäiseen panostukseen. Ideaalitilanteessa pal-veluntuottajan vaivannäkö olisi täysin havaittavissa, jolloin määräraha tai palkkaolisi mahdollista ehdollistaa vaivannäön määrällä ja sitä kautta yhteiskunnallises-ti tehokas lopputulos voitaisiin saavuttaa. Vaivannäköä ei kuitenkaan käytännös-sä pystytä täysin havaitsemaan esimerkiksi liian suurten valvontakustannustenvuoksi.
Ilmeinen ratkaisu ongelmaan on lisätä rahoituksesta päättävän yksikön käytettä-vissä olevan tiedon määrää valvonnan kautta. Valvonnasta saatua tietoa voidaanhyödyntää määrärahoja koskevissa sopimuksessa. Esimerkiksi myyntivoitonosuus, määrärahan suuruus tai palveluntuottajien johtajien uudelleenvalinta voi-daan ehdollistaa palveluntuottajan valinnoilla tai toiminnan lopputuloksella jakannustaa sitä kautta toiminnan kehittämiseen. OKM:n virastoa tai laitosta voi-daan palkita tulossopimuksissa esimerkiksi niistä toimista, joilla on positiivisiaulkoisvaikutuksia11, tai koulutuksen rahoitus voi pohjautua oppilaiden lukumää-rän12 sijasta opetuksen laatuun tai oppimistuloksiin. 13 Kustannusten allokointi eri projektien tai virastojen ja laitosten kesken voi ollahaasteellista esimerkiksi siitä syystä, että toiminnan laatu voi olla vaikeasti mitat-tavissa. Lisäksi palveluntuottaja voi pyrkiä manipuloimaan näitä mittareita omanetunsa mukaiseksi esimerkiksi ehdottamalla tiettyjä muuttujia tulossopimusten Moraalikatoa voi myös ilmetä useissa muissa tilanteissa, mistä seuraavat ovat esimerk- keinä: 1.) johtajat palkkaavat muita työntekijöitä keventääkseen omaa työtaakkaansa, 2.) johtajat tekevättoimenpiteitä, jotka edistävät omaa uraa taloudellisen tehokkuuden kustannuksella ja 3.) työntekijät lyk-käävät epämiellyttäviä toimenpiteitä. (Laffont et al., 1999)11 Ulkoisvaikutuksella tarkoitetaan kaupankäynnin tai taloudellisen toiminnan vaikutusta, joka koskee kolmansia osapuolia, jotka eivät osallistu tehtävään päätökseen. Esimerkki positiivisestaulkoisvaikutuksesta: yksilön, joka on saanut hyvälaatuista koulutusta, taitotaso kasvaa, mikä voi näkyämyöhemmin työelämässä tapahtuvassa toiminnassa ja tiedon leviämisessä työpaikan sisällä.
12 Jos rahoitus pohjautuu ainoastaan oppilaiden lukumäärään, palveluntuottajalla voi olla kannustin vähentää panostusta toiminnan kehittämiseen tai työntekoon.
13 On lisäksi huomattava, että myös monitoroija voi altistua moraalikato-ongelmalle, sillä se ei välttämättä halua panostaa tiedon keräämiseen toimialalta.
perustaksi. Tämän vuoksi sopimukset voi olla kannattavaa perustaa kustannus- jalaatumittareiden sijasta tai ohella palveluiden kysyntään tai esimerkiksi oppilai-tosten vetovoimaan, joihin palveluiden laatu myös vaikuttaa. (Kts. Laffont et al.,1999.) Määrärahoja koskevien sääntöjen ollessa epäselviä voi palveluntuottajaonnistua helpommin vaikuttamaan kriteereihin.
Vaihtoehto palveluntuottajien toiminnan säätelylle on kilpailuttaminen. Laffontet al. (1999) tulevat kilpailuttamista ja säätelyä vertaillessaan siihen tulokseen,että karkeasti ottaen on hyödyllistä käyttää kilpailutusta silloin, jos tuottajatarjoaa palvelua tai tuotetta julkiselle viranomaiselle, ja säätelyä silloin, jostuottaja tarjoaa palvelua tai tuotetta kuluttajille julkisen viranomaisen puolesta.
Tämän erottelun taustalla vaikuttaa esimerkiksi se, että määrärahojen siirtämisenkieltäminen keskushallinnolta palveluntuottajalle ei ole relevantti vaihtoehtokilpailutuksen tapauksessa, sillä tuottaja ei pystyisi kattamaan kustannuksiaan.
Rahoituspäätöksiin sitoutumisen rooli julkisen sektorin
kulutuksessa ja palveluiden tuotannossa
Tässä luvussa tarkastellaan rahoituspäätöksiin sitoutumisen roolia julkisen sekto-rin kulutuksessa ja palveluiden tuotannossa Roddenin et al. (2003) aihetta käsitte-levän teoksen pohjalta. Niin sanottu pehmeä budjettirajoite ilmenee tilanteessa,jossa jonkin yksikön, kuten palveluntuottajan tai kunnan, ennalta määrätty bud-jetti ei ole kiinnitetty eli rahoituspäätökset tekevä ylätason hallinto ei pysty sitou-tumaan ennalta asetettuun politiikkaan.
Jos palveluntarjoajat tai kunnat uskovat ylätason hallinnon poikkeavan alun perinilmoitetusta rahoituspäätöksestä, on palveluntarjoajilla kannustin kuluttaa liianpaljon. Ylätason hallinto päätyy siten lopulta antamaan palveluntuottajalleenemmän rahaa kuin se oli alun perin aikonut14. Ennakoimaton menolisäys voijohtaa valtion liikakulutukseen tai liian pieneen verokertymään suhteessa menoi-hin. Koska palveluntuottaja ei ota tätä toimintansa aiheuttamaa ulkoisvaikutustahuomioon, päädytään yhteiskunnallisesti tehottomaan eli koko yhteiskunnan nä-kökulmasta epäoptimaaliseen ratkaisuun15.
Koska pehmeät budjettirajoitteet johtavat yhteiskunnalliseen tehottomuuteen, ontärkeätä ymmärtää, miksi palveluntarjoajat olettavat ylätason hallinnon poikkea-van alun perin ilmoitetusta politiikasta. Seuraavassa käsitellään muutamia kes-keisiä tekijöitä, jotka voivat vaikeuttaa kovien budjettirajoitteiden ylläpitämistä.
14 Esimerkki pehmeän budjettirajoitteen aiheuttamista ongelmista on Brasilian 1990-luvun finanssikriisi,jolloin osavaltiot laiminlöivät lainojen takaisinmaksun.
15 Yhteiskunnallinen tehokkuus eroaa siten käsitteenä kustannustehokkuudesta.
Näiden tekijöiden tunnistaminen tukee myös ohjaus- ja rahoitusjärjestelmänsuunnittelua.
Markkinashokit Jos palveluntuottajan saamasta rahoituksesta tai lainasta mer-
kittävä osa tulee ylätason hallinnolta, voi sen olla vaikeata saada lisärahoitusta,
joka vastaa yllättäviin markkinashokkeihin. Tilanteen kärjistyessä palveluntuotta-
ja voi väittää, ettei se itse ole vastuussa rahoitusongelmista. Tuottaja on lisäksi
tietoinen siitä, että ylätason hallinto voi esimerkiksi äänestäjiltä tulevan paineen
alaisena lisätä palveluntuottajan rahoitusta. Koska palveluntuottaja tietää tämän
eikä se ole suoraan vastuussa äänestäjille tai luoton antajille, voi sillä olla hei-
kommat kannustimet toimia vastuuntuntoisesti. Markkinoilla tapahtuvien muu-
tosten tunnistamisen ja ennakoinnin kautta pystytään rahoitusta ja ohjausta
joustamaan myös muuttuvien palveluntarpeiden mukaan16.
Sääntöjen muuttuminen Yleisesti sääntöjen pysyvyyteen tulisi kiinnittää huo-
miota, sillä se tukee finanssipolitiikan sääntöjen uskottavuutta (kts. Valtioneu-
voston kanslia, 2010). Useat tekijät voivat kuitenkin uhata ylätason hallinnon
sitoutumista aiemmin tehtyihin päätöksiin ja saada sitä kautta aikaan joustavuutta
rahoituksen määrässä. Näin voi esimerkiksi käydä, jos voitonjako- ja palkitsemis-
järjestelmät perustuvat huonosti määriteltyihin kriteereihin. Jos määrärahojen
sääntöjä tai kriteerejä ei voida helposti manipuloida, palveluntuottaja pitävät ra-
hoituksen muuttumista jälkikäteen epätodennäköisenä. Sääntöjen muuttumisen
taustalla voivat olla myös esimerkiksi poliitikkojen oman edun tavoittelu tai toi-
minnan lyhytnäköisyys.
Minimitaso tuotetuissa palveluissa Ylätason hallinnolla voi olla vaikeata sitou-
tua aiemmin ilmoitettuun rahoitusta koskevaan politiikkaan, jos palveluntuottaja
epäonnistuu tuottamaan tärkeätä julkista palvelua, kuten koulutusta tai tervey-
denhuoltoa. Tämä ongelma on erityisen korostunut, jos lainsäädäntö velvoittaa
tuottajat tuottamaan palveluja, jotka ovat vähintään tietyllä minimitasolla.
Esimerkkitapauksia julkiselta sektorilta
Tässä luvussa käydään läpi esimerkkitapauksia eri maiden julkisilta sektoreilta japyritään niiden kautta havainnollistamaan, millaisissa järjestelmissä on parhaitenonnistuttu säilyttämään julkisen sektorin budjetin tasapaino. Keskustelu liitetäänaikaisempaan tarkasteluun päätöksenteossa käytettävissä olevasta tiedosta japehmeiden budjettirajoitteiden aikaansaamista ongelmista. Esimerkkitapauksetkuvastavat pääasiassa keskushallinnon ja yksityisen sektorin roolia paikallishal-linnon, kuten kuntasektorin, toiminnassa ja rahoituksessa. Tarkastelun kautta saa- 16 Myös Valtioneuvoston kanslian (2010) finanssipolitiikan instituutioita koskevassa julkaisussa koroste-taan finanssipolitiikan sääntöjen kiinteyden ja pysyvyyden lisäksi niiden joustavuutta suhdannetilanteidenmuutoksiin.
tavat opetukset ovat hyödyllisiä myös yleisesti julkisen sektorin rahoitusta kos-kevassa päätöksenteossa.
Maiden välinen vertailu
Roddenin et al. (2003) teoksessa tarkastelun kohteina olleista maista ne, jotkaovat voimakkaasti nojanneet joko vahvoihin markkinamekanismeihin tai tiuk-kaan ja uskottavaan monitorointiin ja sääntelyyn ovat parhaiten onnistuneet pi-tämään julkisen sektorin paikallishallinnon budjetin tasapainossa verrattunamaihin, joissa hierarkkiset ja markkinaehtoiset järjestelmät ovat molemmat heik-koja.
Esimerkiksi Norjan, Kanadan ja Unkarin paikallishallinto näyttäisi nojaavantiukkoihin sääntöihin ja regulaatioon, jotka ohjaavat paikallista kulutusta ja lai-nanottoa. Tiukka sääntely näyttäisi lisäksi tekevän markkinamekanismit osittaintarpeettomiksi ja luottomarkkinoilla, paikallisilla äänestäjillä ja velkojilla näyttäi-si olevan pienemmät roolit paikallisessa julkisia menoja koskevassa päätöksente-ossa. Yhdysvaltojen osavaltiot ja Kanadan provinssit ovat selkeimpiäesimerkkejä toisessa ääripäässä olevista järjestelmistä, joissa on laaja-alainenautonomia paikallisesti kerättävien verotulojen ja kilpailullisilta pääomamarkki-noilta tapahtuvan lainanoton kautta. (Rodden et al., 2003) Esimerkki onnistuneesta valvontajärjestelmästä: Unkari
Esimerkkitapaus onnistuneen hierarkkisen monitoroinnin käyttöönotosta on Un-kari17, joka siirtymäprosessin ensimmäisinä vaiheina kärsi paikallisella tasollasuuresta ja pysyvästä budjettivajeesta. Tämä kärjistyi finanssikriisiin ja valtionavun tarpeeseen, mihin Unkarin keskushallinto vastasi ottamalla käyttöön paikal-liseen lainanottoon ja kulutukseen kohdistuvia hierarkkisia hallintajärjestelmiä.
Uudessa järjestelmässä Valtionvarainministeriö valvoi budjettia kaikilla tasoillaja säänteli paikallista lainanottoa vaatimalla budjettitasapainoa ja asettamallanumeeriset katot lainanotolle.
Unkarin tapauksessa paikallinen hallinto oli hyvin riippuvainen ylhäältä tulevistatuloista, minkä vuoksi fiskaalinen epätasapaino edusti ylöspäin merkittävää mo-raalikato-ongelmaa. Koska keskushallinnossa tiedettiin, että he joutuisivat lopultaolemaan vastuussa paikallisista veloista, otettiin käyttöön rajoituksia, jotka kos-kivat paikallishallinnon budjettivajetta.
Vaikka uusi valvontajärjestelmä vastasi hyvin budjettivajeeseen, ei se täysinpoistanut moraalikato-ongelmaa, joka liittyi siihen, ettei keskushallinto pystytäysin erottelemaan strategista informaation manipulointia muista tekijöistä, jotkaolivat aikaansaaneet budjettivajeen. Tarkastelu paljastaa paikallishallinnon yri- Samankaltaisia esimerkkitapauksia ovat myös Norja ja Kanada.
tykset strategiseen käyttäytymiseen, jolla pyrittiin piilottamaan ja vääristämääntodellisia kustannuksia ja hyötyjä saadakseen ylimääräisiä resursseja. Lisäksivoimakkaan keskushallinnon olemassaolo voi vaikuttaa muiden markkinaosa-puolien, kuten äänestäjien ja lainanantajien, kannustimiin valvoa ja rangaistahuonosta liian suuresta budjettivajeesta.
Ongelmistaan huolimatta hierarkkisen valvontajärjestelmän kustannuksia ei pi-täisi liioitella. Esimerkkitapaukset osoittavat, että hierarkkiset ja markkinaehtoi-set kovan budjettirajoitteen mekanismit voivat olla yhtäaikaisesti olemassa, mistäUnkari on hyvä esimerkki. Esimerkiksi turvallisuuslainsäädäntö mahdollistaapitkälle menevät informaation paljastamisen ja tilintarkastusvaatimukset, mitkätekevät paikallisen fiskaalisen menestymisen arvioinnin helpommaksi paikallisil-le luotonantajille ja äänestäjille.
Esimerkki epäonnistuneesta valvontajärjestelmästä: Brasilia
Unkarin, Kanadan ja Norjan käyttöön ottamat hierarkkiset monitorointimekanis-mit ovat esimerkkejä onnistuneista järjestelmistä, joilla pystyttiin estämään pysy-vä budjettivaje ja merkittävä moraalikato-ongelma. Sitä vastoin Brasilia18 onesimerkki tapauksesta, jossa hierarkkisen järjestelmän käyttöönotto on epäonnis-tunut.
Brasiliassa oli käytössä instrumentteja, joiden tulisi ainakin teoriassa rajoittaakulutusta ja lainanottoa, mutta niiden tehokkuutta horjutti käytännössä hallinnol-linen ja poliittinen pirstoutuneisuus keskushallinnon tasolla. Merkittävin ongelmaBrasilian tapauksessa oli senaatin toimeenpanovoima, joka oli helposti heilutet-tavissa kuvernöörien toimesta19.
Ensimmäinen opetus on, että hierarkkisen kurinpitojärjestelmän ydin on kes-kushallinnon uskottavuudessa ja kyvyssä toimeenpanna sen sääntöjä vaikeidenaikojen aikana. Toiseksi, useat esimerkkitapaukset viittaavat siihen, että tärkeäosatekijä paikallishallinnon fiskaalisessa kurinpidossa on, että finanssijärjestel-män sääntely ja valvonta pidetään riippumattomana valtion instituutioista. Kol-mas opetus seuraa osittain ensimmäisestä: luotonanto- ja lainanottorajoitustenkaltaiset hierarkkiset mekanismit eivät näyttäisi toimivan hyvin suurissa ja hete-rogeenisten poliittisten yksiköiden järjestelmissä, joissa keskushallinnon kykypuuttua paikallishallinnon toimintaan on rajoittunutta.
Toinen samankaltainen esimerkkimaa on Intia.
Vuonna 2000 Brasiliassa otettiin käyttöön fiskaalisen vastuunalaisuuden laki, jolla pyrit- tiin vähentämään senaatin roolia ja ottamaan käyttöön uusia aggressiivisia hierarkkisia mekanismeja. Ylläesitetty esimerkki kuvaa järjestelmää ennen tätä lakiuudistusta.
Horisontaalisten ja vertikaaliset riippuvuudet
Sisäasianministeriön hallinnon organisoinnissa
Tässä luvussa arvioidaan horisontaalisten ja vertikaalisten riippuvuuksien rooliavaltion meneillään olevassa talous- ja henkilöstöhallinnon organisointia ja tieto-jenkäsittelyä koskevassa uudistushankkeessa. Arviointi perustuu edellisissä lu-vuissa esitettyyn tarkasteluun sekä Valtiontalouden tarkastusvirastontaloushallinnon muutoksia ministeriöissä, virastoissa ja laitoksissa käsitteleväänvuonna 2009 julkaistuun tuloksellisuustarkastuskertomukseen, jonka osalta kes-kitytään erityisesti Sisäasiainministeriön hallinnonalaan. Tarkastuskertomuksentavoitteena oli selvittää, ovatko taloushallinnon uudistustavoitteet toteutuneettarkastelun kohteena olleissa ministeriöissä, laitoksissa ja virastoissa.
Sisäasiainministeriön hallinnon organisointia koskenut uudistus on esimerkkisiitä, että kustannustehokkuus- ja tuottavuusetujen sijasta uudistus voi johtaamyös ei-toivottuihin tuloksiin. Yleisesti konsernirakenteen uudistaminen voi saa-da pahimmillaan aikaan työvoimakustannusten kasvamista monitoroinnin vai-keutumisen myötä, byrokratian lisääntymistä sekä erikoistuneiden resurssienhajaantumista tai osaamisen hyödyntämisen rajoittumista aikaisempaa hetero-geenisemmassa yksikössä. Tämä tukee sitä, että erilaisten mekanismien arviointija toimialan hyvä tuntemus ovat keskiössä tehtäessä päätöksiä organisaation ra-kenteen sekä rahoitus- ja ohjausjärjestelmän muuttamisesta.
Tarkastuskertomuksen keskeinen tulos oli, että kustannustehokkuutta lisäävättavoitteet ovat toteutuneet heikosti. Seuraavassa käydään lyhyesti läpi kertomuk-sen keskeisiä tuloksia ja liitetään ne yllä esitettyyn keskusteluun horisontaalisistaja vertikaalisista riippuvuuksista. Keskustelussa on pääpaino kustannustehok-kuusetujen syntymistä vaikeuttaneissa tekijöissä, joiden tunnistaminen voi ollahyödyllistä tehtäessä uusia julkisen sektorin konsernirakenteen sekä rahoitus- jaohjausjärjestelmän uudistuksia koskevia päätöksiä.
Horisontaaliset riippuvuudet ja kustannustehokkuusedut
Kuten luvussa 2 mainittiin, kustannustehokkuusetuja voi potentiaalisesti syntyäuseiden eri väylien kautta ja osa niistä, kuten tiedon leviäminen, voi olla vaikeas-ti mitattavissa. Valtion hallinnon konsernirakenteen ja ohjauksen uudistamisenyhtenä tavoitteena on ollut julkisen sektorin kustannustehokkuuden ja tuottavuu-den lisääminen yhteisen palvelukeskuksen perustamisen kautta. Seuraavassakäydään läpi potentiaalisia kustannustehokkuusetuja ja tavoitteiden toteutumistasen osalta.
Palvelukeskuksen perustamisesta saatavien kustannustehokkuusetujen syntymistävaikeuttivat Sisäasianministeriön tapauksessa seuraavat tekijät (Valtion tarkas-tusvirasto, 2009) • Toimintojen päällekkäisyys Valtion tarkastusviraston
tarkastusajankohtana ei ollut kokonaisvaltaista tietoa tehtävien jaostapalvelukeskuksen sekä ministeriöiden ja laitosten kesken. Uudistuksenmyötä osa tehtävistä tehtiin useassa paikassa20.
• Tehtävien lisääntyminen Uudistukset olivat tuoneet hallinnolle lisää
tehtäviä. Esimerkiksi Etelä-Suomen läänin poliisitoimen yksiköt eivät itsetallenna palkanmaksua ja virkavapauksia koskevia tietoja järjestelmäänvaan joutuvat postittamaan ja kopioimaan päätökset palvelukeskukseen,jossa tallennus tehdään.
• Kireä aikataulu Kireän aikataulun vuoksi ei ehditty opetella uusien
järjestelmien käyttöönottoa ja perehdyttää henkilöstöä uusiin työtehtäviin.
Lisäksi esimerkiksi Etelä-Suomen läänin poliisitoimessayhteistyökysymyksiä ei ehditty riittävästi selvittää.
• Järjestelmien toiminnan ongelmat Tietojärjestelmät eivät toimineet
tiliotteiden käsittelyssä ja järjestelmien yhteentoimimattomuuden vuoksihenkilöstöhallinnon tietojärjestelmät eivät ole kaikilta osinmahdollistaneet sähköistä tiedon siirtoa.
• Tehtävien muuttumattomuus Etelä-Suomen läänin poliisitoimessa
taloushallinnon tehtäviä hoitaneet henkilöt jäivät uudistuksen jälkeentekemään pääasiassa poliisilaitoksiin samoja tehtäviä. Yleisesti,poliisilaitosten talous- ja henkilöstöhallinnosta ei ole siirtynyt kovinkaanpaljon tehtäviä.
• Tiedon kulku ja jakaminen Etelä-Suomen läänin poliisitoimen laitosten
ja palvelukeskusten välisen tiedonkulun on nähty olevan jossain määrinongelmallista ja jakamisen on koettu kaksinkertaistavan sähköpostienmäärää.
Vertikaaliset riippuvuudet ja valvonta
Kustannustehokkuuden ja tuottavuuden lisäämisen ohella valtion virastoissa jalaitoksissa on pyritty aikaisempaa enemmän korostamaan toiminnan ja taloudenvälistä yhteyttä sekä ohjauksen, valvonnan ja seurannan merkitystä. Tämä tavoiteliittyy kiinteästi ohjauksen ja rahoituksen vertikaalisista riippuvuuksiin. Tavoit-teista huolimatta Valtiotalouden tarkastusviraston kertomuksesta (2009) käy ilmi,että sisäiselle tarkastukselle annetut resurssit ovat olleet hyvin niukat eikä se oleorganisaatiouudistuksen myötä onnistunut muuttamaan toimintaansa.
Esimerkiksi laskutukseen liittyi kaksinkertainen tallennustyö.
Tarkastuksen kohteena olleiden virastojen valvonnassa havaittiin esimerkiksiseuraavia puutteita (Valtiontalouden tarkastusvirasto, 2009): • Sisäisen valvonnan resurssit Sisäisen valvonnan resurssit olivat niukat.
Esimerkiksi Sisäasiainministeriön sisäisen tarkastuksen yksikkö käsittääainoastaan kaksi henkilöä ja poliisin ylijohdossa on yksi sisäinentarkastaja. Lisäksi nämä resurssit eivät olleet täysmääräisessä käytössä.
• Sisäisen valvonnan uudistuminen Sisäinen valvonta ei ole uudistunut
riittävästi vastaamaan organisaatiouudistuksia, • Hyötyjen seuranta Kustannus-hyötyvälinettä ja sen mahdollisuuksia oli
Valtiontalouden tarkastusviraston kannanoton mukaan hyödynnettyrajallisesti ja saavutettuja säästöjä ei seurattu systemaattisesti, sillähallinnonaloilla odotettiin Valtionkonttorin ohjelmaan liittyvää yhteistäarviointia, • Järjestelmien puutteet Laskenta- ja seurantajärjestelmiin liittyi
luotettavien analyysien tekoa vaikeuttavia puutteita.
Johtopäätökset ja politiikkasuositukset
Tässä muistiossa on tarkasteltu erilaisten konsernirakenteiden ja rahoitus- ja oh-jausjärjestelmien taloudellisia vaikutuksia taloustieteellisestä näkökulmasta.
Muistio on osa Opetus- ja kulttuuriministeriön selvitystyötä, jonka tavoitteena onedistää sen toiminnan laatua, vaikuttavuutta ja kustannustehokkuutta konsernira-kenteen, ohjauksen ja rahoituksen kehittämisen kautta.
Muistion keskeiset johtopäätökset ja politiikkasuositukset ovat seuraavat: Toimivan markkinan tunnusmerkkejä
Markkinoiden epäonnistumisella tarkoitetaan tilannetta, jossa hyödykkeiden japalveluiden kohdentuminen ei ole tehokasta eli niitä ei ole jaettu yhteiskunnannäkökulmasta parhaalla mahdollisella tavalla.
Toimivalle markkinalle ovat ominaisia esimerkiksi seuraavat tunnusmerkit: • Markkinat ovat kilpailulliset Yritykset voivat kilpailla keskenään esi-
merkiksi tuotteiden tai palveluiden hinnan, laadun tai määrän avulla. Josmarkkinoiden kilpailu on epätäydellistä eli yksittäinen yritys voi vaikuttaaesimerkiksi markkinahintaan, voidaan päätyä yhteiskunnan näkökulmastatehottomaan lopputulokseen. Epätäydellisen kilpailun taustalla voivat ollauseat tekijät, kuten yritysten välinen yhteistoiminta21 tai kuluttajien tuot-teen tai palvelun vaihtamisen aiheuttama kustannus.
• Tieto kulkee sujuvasti Tieto esimerkiksi yksiköiden toiminnasta kulkee
hyvin konsernin sisällä ja tietoa käytetään hyväksi yksiköiden ohjauksessaja rahoituksessa. Kuluttajilla on käytettävissä mahdollisimman paljon esi-merkiksi palveluiden laatua koskevaa tietoa, joka ohjaa heidän valintojaanja vaikuttaa sitä kautta tuottajien toimintaan.
• Julkisilla toimenpiteillä vaikutetaan ulkoisvaikutuksia aiheuttavaan
toimintaan Markkinat voivat epäonnistua myös tilanteessa, jossa tuottaji-
en toiminnalla on päätöksentekoon osallistumattomia osapuolia koskevia
ulkoisvaikutuksia. Tällöin tuotetta tai palvelua tuotetaan negatiivisten ul-
koisvaikutusten tapauksessa liikaa ja positiivisten tapauksessa liian vä-
hän22. Useilla eri julkisilla toimenpiteillä, kuten lainsäädännöllä tai
21 Yhteistyö voi koskea esimerkiksi hintojen asettamista korkeammalle tasolle kuin ne olisi asetettu kil-pailullisessa tilanteessa.
22 Esimerkki negatiivisesta ulkoisvaikutuksesta: saastuttava yritys ei huomioi tuotantopäätöksiä tehdes-sään saasteen aiheuttamaa haittaa yhteiskunnalle. Esimerkki positiivisesta ulkoisvaikutuksesta: koulutuk-sen tarjoaja ei huomioi laatua päättäessään sitä, että laadukkaampi opetus näkyy parempana tietotasona,jota voidaan myöhemmin hyödyntää työelämässä koko työyhteisön sisällä tiedon leviämisen kautta.
verotuksella, voidaan vaikuttaa ulkoisvaikutuksia aiheuttavaan toimintaanja päästä niiden avulla yhteiskunnan näkökulmasta tehokkaampiin loppu-tuloksiin.
Horisontaaliset liitokset23 ja niiden kustannustehokkuusvaikutukset
Jotta konsernirakenteen muuttamisen kautta päädyttäisiin mahdollisimman hy-viin tuloksiin, tulisi sitä koskevassa päätöksenteossa huomioida ainakin seuraavatseikat: Mahdollisuudet
• Kustannustehokkuusetujen laaja-alainen hyödyntäminen voi johtaa
huomattaviin säästöihin Kustannustehokkuusetuja voi syntyä hyvin
erilaisten väylien kautta, kuten tietotaidon leviämisestä, päällekkäisten
toimenpiteiden karsimisesta tai yhteisen tiedon hyödyntämisestä
palveluntuottajien toiminnan ohjauksessa ja päätöksenteossa.
Uhkatekijät
• Yhdistäminen voi pahimmillaan johtaa kustannusten kasvamiseen
Sisäasiainministeriön hallinnon organisointia koskenut uudistus onesimerkki siitä, että pahimmillaan yhdistyminen voi saada aikaantyövoimakustannusten kasvamista valvonnan vaikeutumisen myötä,byrokratian lisääntymistä sekä erikoistuneiden resurssien hajaantumistatai osaamisen hyödyntämisen rajoittumista aikaisempaaheterogeenisemmassa yksikössä. Koska OKM:n hallinnonala on melkoheterogeeninen, voivat tietyn yhdistämisstrategian aikaan saamat hyödytja haitat poiketa eri virastojen, laitosten ja organisaation tasojen välillä.
Päätöksentekoa tukee huolellinen eri yhdistämisstrategioita koskevakustannus-hyöty -analyysi, vaikka se lyhyellä aikavälillä aiheuttaakustannuksia ja voi viivyttää uudistusten käyttöön ottoa.
• Yhdistäminen voi johtaa markkinoiden kilpailullisuuden
vähenemiseen Konsernirakenteen uudistus voi vaikuttaa markkinoiden
kilpailullisuuteen, jos keskenään esimerkiksi rahoituksesta tai asiakkaista
kilpaillutta virastoa tai laitosta, kuten koulua tai kirjastoa, yhdistetään
keskenään. Jos yhdistämisen kautta saadut tehokkuusvaikutukset eivät ole
riittävän suuret, yhdistymisen seurauksena vähentynyt kilpailu voi johtaa
hintojen nousuun, tuotetun määrän laskuun tai kiinnitettyjen hintojen
23 Horisontaalisella liitoksella tarkoitetaan tilannetta, jossa keskenään aikaisemmin erillään toiminuttayksikköä, kuten palveluiden tuottajaa tai hallinnon osaa, liitetään keskenään yhteen.
tapauksessa palveluiden tason heikkenemiseen. Arvioinnin lähtökohtinatulisi tällöin olla relevantin markkinan huolellinen määrittely sekätaloustieteellinen analyysi yhdistettynä toimialakohtaiseen tietämykseen.
Ohjauksen, rahoituksen ja markkinamekanismien kehittäminen
Ohjauksen ja rahoituksen kehittämistä koskevassa päätöksenteossa seuraavat sei-kat ovat huomionarvoisia: Potentiaaliset heikkoudet nykyjärjestelmässä
• Palveluntuottajien toimintaan eivät vaikuta muut markkinoiden osa-
puolet Jos rahoituksen myöntävä keskushallinto tai muut markkinaosa-
puolet, kuten äänestäjät tai veronmaksajat, luotonantaja tai kilpailevat
palveluntuottajat, eivät vaikuta merkittävästi palveluntuottajan toimintaan
ja rankaise sitä huonoista päätöksistä, on todennäköistä, ettei palveluntuot-
taja ole halukas tehostamaan toimintaansa tai parantamaan palveluiden
laatua.
Mahdollisuudet
• Palveluntuottajan toiminnan valvonnan kautta saatavan tiedon hyö-
dyntäminen rahoituksessa ja ohjauksessa voi johtaa kustannussääs-
töihin Palveluntuottajan toiminnan valvontaan ja sen tuottaman tiedon
käyttämiseen ohjaus- ja rahoituspäätöksissä24 tulisi kiinnittää huomiota
erityisesti silloin, jos yksikön toimintaan eivät vaikuta muut markkinoiden
osapuolet, kuten kuluttajat, äänestäjät, muut tuottajat tai yksityinen luo-
tonantaja. Hyvin suunniteltuna järjestelmä voi kannustaa palveluntuottajaa
tehostamaan toimintaansa ja parantamaan palveluiden laatua.
• Palveluiden kysyntää mittaavan tiedon käyttäminen
määrärahapäätöksissä voi kannustaa toiminnan kehittämiseen
Julkisten palveluiden laadun mittaaminen voi olla tietyissä tilanteissa
haasteellista ja palveluntuottaja voi pyrkiä manipuloimaan mittareita, jotka
vaikuttavat määrärahojen suuruuteen. Näiden tekijöiden vuoksi
määrärahoja koskevat sopimukset voi olla kannattavaa perustaa näiden
mittareiden sijasta tai ohella palveluiden kysyntään tai esimerkiksi
oppilaitosten vetovoimaan, joihin palveluiden laatu voi myös vaikuttaa.
• Markkinoilla tapahtuneiden muutosten tunnistaminen ja ennakointi
tukee ohjaus- ja rahoituspäätöksiä Valvonnassa muut tekijät, kuten
24 Tämä voidaan toteuttaa useilla eri keinoilla, kuten ehdollistamalla määrärahojen suuruus, myyntivoitonosuus koulutuksen kysynnässä ja sitä kautta oppilaitosten tuloksessa tapahtuneetmuutokset, tulisi pystyä erottamaan mahdollisimman hyvinpalveluntuottajan päätöksenteon aiheuttamasta tuloksesta.
• Markkinoiden roolin lisääminen voi vähentää kustannuksia ja lisätä
palveluiden laatua Markkinoiden rooli voi olla keskeinen myös julkisella
sektorilla ja erityisesti OKM:n hallinnonalalla, sillä yksiköiden välisen
kilpailun edistämisen kautta voidaan parantaa tuotettavien palvelujen
laatua tai kannustaa yksiköitä tehostamaan toimintaansa. Päätöksenteossa
tulisikin arvioida palveluntuottajien toimintaan vaikuttavien
markkinaehtoisten mekanismien käyttöönottoa ja edistämistä
toimialakohtaisesti. Se voi tapahtua useiden väylien, kuten projektien tai
rahoituksen kilpailutuksen, yritysten markkinoille tulon esteiden
poistamisen, yksityisen velkarahoituksen, toiminnan yksityistämisen tai
palveluiden kysyntää ohjaavan tiedon paljastamisen kautta.
Uhkatekijät
• Epäuskottavat rahoituspäätökset ja rahoituksen kriteerien
muuttaminen voivat johtaa kustannusten kasvamiseen Sitoutuminen
tehtyihin palveluntarjoajien rahoitusta koskeviin päätöksiin esimerkiksi
tulossopimuksissa on keskeistä, sillä jos palveluntarjoajat uskovat ylätason
hallinnon tarjoavan heille ylimääräistä rahoitusta, on palveluntuottaja
halukas kuluttamaan liian paljon. Finanssipolitiikan palveluntuottajien
kurinalaisuutta ylläpitävien sääntöjen tulisi olla uskottavia, jota sääntöjen
pysyvyys tukee. Jos sitoutuminen aikaisempiin päätöksiin ei ole
mahdollista esimerkiksi poliittisista syistä, voivat useat muut eri
instrumentit, kuten kulutus- tai lainanottorajoitukset, olla hyödyllisiä.
• Huonosti suunnitellut määrärahakriteerit voivat kannustaa
epätoivottuun käyttäytymiseen Palveluntuottajan määrärahojen suuruus
tulisi perustua selkeisiin, läpinäkyviin ja rahoituksen myöntäjän asettamiin
kriteereihin. Jos kriteerit ovat huonosti määriteltyjä tai epäselviä, voi se
saada aikaan joustavuutta rahoituksen määrässä ja uhata sitä kautta
sitoutumista aiemmin tehtyihin päätöksiin. Palveluntuottajalla voi olla
houkutus manipuloida sille osoitettavien määrärahojen saantiin vaikuttavia
tekijöitä yhteiskunnan ja rahoituksen antajan näkökulmasta epätoivotulla
tavalla. Näin voi esimerkiksi tapahtua, jos palveluntuottajat saavat itse
päättää, mitä kustannuksia ja laatua mittaavia muuttujia käytetään niille
osoitettujen määrärahojen perustana, tai määrärahojen kriteerit on helposti
muokattavissa. Lisäksi huonosti suunnitellut kriteerit voivat tarpeettomasti
lisätä kustannuksia esimerkiksi tilanteessa, jossa rahoituksen määrä
riippuu tehdyistä henkilötyövuosista tai kustannuksista.
• Jos markkinoilla tapahtuneita muutoksia ei pystytä tunnistamaan,
palveluntuottaja voi väittää, että sen tekemien päätösten aikaan
saama huono tulos voi johtua markkinoilla tapahtuneista
muutoksista.
• Markkinoiden roolin kasvattaminen ei aina johda haluttuihin
lopputuloksiin Erilaisten markkinaehtoisten mekanismien vaikutukset ja
niiden kautta saatavat hyödyt ja kustannukset voivat poiketa huomattavasti
eri toimialojen ja tuotettavien palveluiden välillä. Esimerkiksi joillakin
toimialoilla hinnat voivat nousta merkittävästi tai laatu laskea
yksityistämisen seurauksena, jos markkinoille tulon esteet ovat suuret eikä
sinne pääse siten syntymään kilpailua yritysten välille. Tämän vuoksi
markkinoiden roolin kasvattamista koskevaa päätöksentekoa tukevat
toimialakohtainen asiantuntemus ja taloustieteellinen analyysi.
Lähteet
Gaynor, M. (2006) What do we know about competition and quality in health care markets. Foundations and Trends in Microeconomics, vuosikerta 2.
Laffont, J.-J. – Tirole, J. (1999) A theory of incentives in procurement and regulation. The MIT Press, Yhdysvallat.
Motta, M. (2004) Competition policy: theory and practice. Cambridge University Rodden, J. – Eskeland, G. – Litvack, J. (2003) Fiscal centralization and the challenge of hard budget constraints. The MIT Press, Yhdysvallat.
Tirole, J. (1988) The theory of industrial organization. The MIT Press, Valtioneuvoston kanslia (2010) Finanssipolitiikan instituutiot. Valtioneuvoston Valtiontalouden tarkastusvirasto (2009): Taloushallinnon muutokset ministeriöissä, virastoissa ja laitoksissa. Tuloksellisuuskertomukset 186/2009.

Source: http://www.minedu.fi/export/sites/default/OPM/Ministerioe_ja_hallinnonala/hallinnonala/virastot_laitokset_ja_yhtioet/liitteet/OKM_n_konsernirakenteen_rah._ja_ohj._uudistaminen_VATT_muistio_8_2_2011.pdf